مسوولیت حفاظت
منبع مطلب: مرکز پژوهش بين‌المللی توسعه
چالش سياست
مداخلات نظامی بیرونی به منظور حفاظت انسانی جنجال‌آفرین بوده است هم وقتی که اتفاق افتاده است – مثلاً در سومالی، بوسنی و کوزوو – و هم وقتی که رخ نداده است، مثل مورد روآندا. برای بعضی، کنشگری جديد در اين زمینه درونی کردن وجدان انسانی بوده است که توجه به آن مدت زيادی به تعويق افتاده است؛ برای عدهای ديگر، این تخلفی هشداردهنده از يک وضعيت نظم بینالمللی بوده که وابسته به حق حاکميت کشورها و خدشه‌ناپذيری تماميت ارضی‌شان بوده است. اما برای عدهای هم تنها مسأله‌ی واقعی اين بوده که اطمينان حاصل کنند که مداخلات تحکم‌آميز مؤثر باشند؛ برای عدهای ديگر، مسأله‌های مربوط به قانونی بودن آن، روند و سوء استفاده‌های ممکن از موارد سابق، مسایل مهم تری هستند.مداخله‌ی ناتو در کوزوو در سال ۱۹۹۹ باعث بروز شديدترین جنجال‌ها درباره‌ی آن شد. اعضای شورای امنيت اختلاف نظر داشتند؛ توجيه حقوقی اقدام نظامی بدون اجازه و مرجعيت جديد شورای امنیت رخ داد ولی عمدتاً برای آن استدلالی عرضه نشد؛ توجيه اخلاقی يا انسان دوستانه ی این اقدام عملی که در ظاهر بسيار قوی‌تر بود، در هاله ای از ابهام این ادعا قرار گرفت که مداخله بيشتر باعث کشتار می‌شود تا پیشگیری ازآن؛ و انتقادهای بسياری زیادی هم به شيوه‌ی اجرا و عمليات ناتو و متحدان‌اش وجود داشت. در مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۱۹۹۹ و بار ديگر در سال ۲۰۰۰، کوفی عنان دبیر کل سازمان ملل مصرانه از جامعه‌ی بینالمللی درخواست کرد که سعی کنند يک بار برای هميشه به اتفاق نظرتازه برسند که چگونه با اين مسايل برخورد کنند. و اتفاق نظر حول پرسشهای اولیه و مهم درباره اصول و روندهای کار باشد. او پرسش محوری را به صراحت و مستقيم طرح کرد:
اگر مداخله‌ی انسان دوستانه حقيقتاً تعرضی غیر قابل قبول به حق حاکميت است، چطور بايد با روآندا، سربرنيتسا – و با نقض سازمان یافته حقوق بشر برخورد کنیم که يکايک اصول انسانی مشترک ما را تحت تأثیر قرار می‌دهند؟ در پاسخ به اين چالش بود که دولت کانادا، به همراه گروهی از بنيادهای مهم، در مجمع عمومی سپتامبر سال ۲۰۰۰ تأسیس کميسيون بینالمللی مداخله و حق حاکميت کشورها (ICISS) را اعلام کردند. از کمیسيون ما خواسته شد که با انواع پرسشهای – حقوقی، اخلاقی، عملياتی و سياسی – دست و پنجه نرم کنيم. درجریان این بحث هاتا حد امکان با طیف گسترده‌ای از صاحبان افکارو نظرات مختلف در گوشه و کنار جهان مشورت کردیم تا گزارشی بنویسیم که به دبیر کل و همه‌ی افراد ديگر کمک کند تا به یک توافق مشترک تازه دست یابند.
گزارش کميسيون
گزارشی که اکنون ارایه می‌کنيم توافق همگانی دوازده کمیسیون را به دست آورد. موضوع اصلی که که در عنوان این گزارش هم منعکس شده است«مسؤولیت حفاظت» است. این اندیشه که کشورهای مستقل مسوول حفظ شهروندان‌شان در برابر فجايع اجتناب‌پذیر هستند- از کشتاردسته جمعی و تجاوز جنسی تا مرگ از گرسنگی – اما وقتی که تمايل به انجام اين کار را ندارند و یا قادر نیستند که محافظت کنند، اين مسؤوليت را باید جمعی از کشورها ی دیگر به عهده بگيرند. مانند همه‌ی پرسش‌هايی که بايد به آن‌ها پاسخ داده شود که چه کسی باید اين مسؤولیت را به دوش بگیرد و تحت چه مجوزی، چه زمانی ، کجا و چگونه محافظت انجام شود، ماهيت و ابعاد این مسؤولیت به بحث گذاشته شده است. ما بسيار اميدواریم که اين گزارش زمینه‌ای تازه‌ای را برای توافق نظربين‌المللی جدید درباره‌ی اين موضوعات فراهم کند. نیاز مبرم به چنین توافقی است.با عنوان رؤوسای مشترک ما سخت مديون اعضای کمیسیون همکارمان هستيم به خاطر کيفيت فوق‌العاده‌ی دانش، تجربه و قضاوتی که پای آماده‌سازی اين گزاش در جلسات طولانی و طاقت‌فرسای ساليانه گذاشته‌اند. اعضای کمیسیون ديدگاههای شخصی مختلفی را مطرح کرده‌اند و گزارشی که ما بر سر آن توافق کرده‌ايم از همه‌ی جهات، ديدگاههای مرجح آن‌ها را منعکس نمی‌کند. به ويژه، بعضی از اعضای ما طيف گسترده‌تری از معيارهای آغاز برای مداخله‌ی نظامی را در مقايسه با مواردی که ما در گزارش‌مان پيشنهاد کرده‌ايم ترجيح می‌دادند و عدهای ديگر طيف مضيق‌تری را مد نظر داشتند. باز هم عدهای از اعضای کمیسیون انعطاف بيشتر و عدهای انعطاف کمتری را برای مداخله‌ی نظامی بيرون از محدوده تصويب شورای امنيت ترجيح می‌دادند. اما متنی که بر سر آن به اتفاق نظر رسیدیم رسيده‌ايم بازتاب ديدگاههای مشترک همه‌ی اعضای کمیسیون است درباره‌ی آن‌چه که از حيث سیاسی دردنیای امروز تحقق‌پذير است. ما روآندای ديگری نمی‌‌خواهيم و اعتقاد داريم که اتخاذ پشنهادهای گزارش ما بهترین راه تضمين آن است. ما بر این باور هستیم که بسيار حياتی است که توافق همگانی بين‌المللی را به به پیش ببریم. و تحقق این عملی نیست مگر اینکه در میان خودمان به توافق برسیم.. ما صرفاً اميدواریم که چيزی که اکنون به آن رسيده‌ايم بتواند در جامعه‌ی بين‌المللی در سطح کلان‌تری انعکاس پيدا کند.
چکیده
مسؤوليت حفاظت: اصول محوری
1. اصول پايه
حاکمیت و خودمختاری دولت‌ها متضمن مسؤولیت است و اين مسؤوليت ابتدا متوجه خود دولت برای حفاظت از مردم‌اش است. در جايی که مردم از آسيب جدی، به خاطر جنگ داخلی، شورش، سرکوب يا قصور دولت رنج می‌برند و دولت مورد بحث تمايل يا توانايی متوقف کردن يا دور کردن آن را ندارد، تصمیم سازمان ملل برای حفاظت مردم بر اصول عدم مداخلهمقدم تر است. بنيان‌های مسؤولیت حفاظت به عنوان اصل راهنمای کشورهای جامعه‌ی بين‌المللی ريشه دارند در:
2. بنيان‌ها
الف) وظايف ذاتی مفهوم حاکميت؛
ب) مسؤوليت شورای امنيت تحت ماده‌ی ۲۴ منشور سازمان ملل برای حفظ صلح و امنيت جهانی؛
پ) وظايف مشخص قانونی تحت اعلاميه‌های حقوق بشر و حفاظت از انسان، ميثاق‌ها و معاهده‌ها، قانون بشردوستانه‌ی بين‌المللی و قانون ملی؛
ج) روش در حال توسعه‌ی دولت‌ها، سازمان‌های منطقه‌ای و شورای امنيت
3. مؤلفه‌ها
مسؤوليت حفاظت سه مسؤوليت و وظيفه‌ی خاص را در بر میگيرد:
الف) مسؤولیت ممانعت: رسيدگی به علل ريشه‌ای و علل مستقيم درگيری داخلی و ساير بحران‌های اجتماعی که مردم را به خطر می‌اندازد.
ب) مسؤوليت واکنش نشان دادن: رسيدگی کردن به وضعيت‌های مبرم نياز انسانی با راهکارهای مناسبت که می‌توان شامل راهکارهای آمرانه مانند تحريم و تعقیب بين‌المللی و در موارد حاد مداخله‌ی نظامی باشد.
پ) مسؤوليت بازسازی: ارايه‌ی کمک کامل به ويژه پس از يک مداخله‌ی نظامی برای ترميم، بازسازی و آشتی و رسيدگی به ريشه‌های آسيبی که مداخله برای متوقف کردن يا دور کردن آن طراحی شده بود.
4.اولويت‌ها
ممانعت مهم‌ترين جنبه‌ی مسؤولیت حفاظت است: گزينه‌های ممانعت باید هميشه به طور کامل قبل از فکر کردن به مداخله و صرف تعهدات و منابع بيشتر برای آن، آزموده شوند.
اعمال مسؤولیت برای ممانعت و واکنش نشان دادن بايد هميشه مستلزم راهکارهايی با تحکم و تعرض کمتر پيش از اقدام به تحکم و تعرض بيشتر باشد.
مسؤوليت حفاظت: اصول مداخله‌ی نظامی
1. شروع یک مداخله منصفانه
مداخله‌ی نظامی برای اهداف انسانی راهکاری استثنايی و فوق‌العاده است. برای ضروری شدن آن، باید صدمه و آسيبی جدی و ترميم‌ناپذيری در حال رخ دادن به انسان‌ها باشد يا احتمالاً در آينده‌ی نزديک رخ بدهد و اين رخ‌داد هم از نوع زير باشد:
قتل و عام در مقياس بزرگ، که یا واقعاً رخ بدهد یا احتمال رخ‌داد آن برود، با نيت نسل‌کشی يا غير آن، که می تواند نتيجه‌ی اقدام تعمدی حکومت یا سهل‌انگاری حکومت باشد، يا ناتوانی حکومت برای پیشگیری ازقتل و عام به خاطر این که دولت وضعيت شکست‌خورده دارد؛ یا «تصفيه‌ی نژادی» در مقياس بزرگ، که يا واقعاً رخ بدهد يا احتمال رخ‌داد آن چه از طریق کشتن، اخراج اجباری، اقدامات رعب‌آور یا تجاوز جنسی، برود.
2. اصول احتیاطی
نیت درست: هدف اولیه‌ی مداخله، ولو کشورهای مداخله‌‌کننده انگیزه‌های ديگری هم داشته باشد، باید متوقف کردن يا دور کردن رنج انسان‌ها باشد. نیت درست را با عملیات چندجانبه که به روشنی افکار عمومی منطقه‌ای و قربانیان مزبور از آن حمایت کنند بهتر می‌توان تضمين کرد.آخرین راه حل: مداخله‌ی نظامی را تنها وقتی می‌توان توجیه کرد که همه‌ی گزينه‌های غير نظامی برای مداخله یا حل و فصل مسالمت‌آميز بحران بررسی شده باشد و مبنای معقولی وجود داشته باشد که بتوان پذيرفت راهکارهای کمتر از آن منجر به موفقیت نمی‌شوند. اسباب‌های متناسب: مقیاس، طول مدت و شدت مداخله‌ی نظامی برنامه‌ريزی شده باید حداقل لازم برای تأمين هدف تعریف‌شده‌ی حفاظت انسانی باشد. چشم‌اندازهای معقول: باید بخت معقولی برای توفیق در متوقف کردن یا دور کردن رنجی که توجیه‌کننده‌ی مداخله بوده وجود داشته باشد و پيامدهای عمل در مقایسه با پیامدهای عمل نکردن باعث وخیم‌تر شدن احتمالی وضعیت نشود.
3.اجازه‌ی مناسب
هيچ نهاد بهتر یا مناسب‌تری از شورای امنيت سازمان ملل برای صدور اجازه‌ی مداخله‌ی نظامی برای اهداف حفاظت از انسان‌ها وجود ندارد. کار اين نيست که جايگزين‌هايی برای شورای امنيت به عنوان مرجع و اتوریته‌ی صدور چنین جوازی پيدا کنيم بلکه باید کاری کرد که شورای امنيت بهتر از آن‌چه تا کنون بوده است عمل کند.اجازه‌ی شورای امنيت باید در همه‌ی موارد پيش از هر گونه اقدام به مداخله‌ی نظامی کسب شود. کسانی که خواستار مداخله هستند باید رسماً درخواست چنین اجازه ای را بدهند یا از خود شورا بخواهند که رأساً اقدام به طرح آن کند يا از دبیر کل بخواهند که به استناد ماده‌ی ۹۹ منشور سازمان ملل آن را طرح کند.شورای امنیت باید بلافاصله به درخواست اجازه برای مداخله در مواردی که اتهامات مرگ و میر انسانی یا تصفیه‌ی نژادی در مقیاس بزرگ رخ می‌دهد، رسیدگی کند.پنج عضو دایم شورای امنيت باید توافق کنند که در مواردی که منافع حیاتی کشورشان دخیل نباشد برای مسدود کردن صدور اجازه‌ی مداخله‌ی نظامی برای مداخله‌ی انسانی در مواردی که اکثريت از آن حمايت می‌کنند، از حق وتوی خود استفاده نکنند.اگر شورای امنيت پيشنهادی را رد کند یا نتواند در زمان معقولی به آن رسیدگی کند، گزینه‌های ديگر عبارت خواهند بود از:بررسی موضوع در مجمع عمومی در جلسه‌ی ويژه‌ی اضطراری ذيل روند «اتحاد برای صلح»؛ وعمل کردن در قلمرو اختیارات توسط سازمان‌های منطقه‌ای يا زیر-منطقه‌ای ذيل فصل ۸ منشور منوط به اين‌که بعداً از شورای امنیت کسب اجازه کنند. شورای امنيت باید در تمام بحث و بررسی‌های‌اش اين نکته را لحاظ کند که اگر نتواند مسؤوليت‌اش را برای حفاظت در وضعيت‌های تکان‌دهنده‌ی وجدان که سخت نيازمند اقدام عملی هستند انجام دهد، کشورهای نگران نمی‌توانند سایر ابزارهای رسيدگی به شدت و فوریت وضعيت را نادیده بگیرند – و اهميت و اعتبار سازمان ملل ممکن است به خاطر این کار مخدوش شود.
4.اصول عملیاتی
اهداف روشن؛ وظايف کاری روشن و بدون ابهام در همه‌ی اوقات؛ و منابع موجود برای تأمين.
الف) رهیافت نظامی مشترک بین شرکای درگیر؛ اتحاد در فرماندهی؛ ارتباطات و سلسله‌ی دستورات روشن و بی‌ابهام.
ب) پذيرش محدوديت‌ها، حرکت افزايشی قدم به قدم و تدریجی در استفاده از زور که هدف آن حفاظت از مردم باشد نه شکست دادن یک دولت.
پ)مقررات درگیری که در چارچوب مفهوم عملیاتی واقع باشند: دقيق باشند و بازتاب اصل تناسب باشند و متضمن تمسک محض و کامل به قانون بشردوستانه‌ی بینالمللی باشند
ج) پذیرش اين‌که حفاظت با زور نبايد هدف اصلی شود.
چ) حداکثر هماهنگی ممکن با سازمان‌های بشردوستانه.
چالش سیاست‌گزاری
دوراهی مداخله
۱.۱. «مداخله‌ی بشردوستانه» هم در مواردی که اتفاق می‌افتد و هم در مواردی که رخ نمی‌دهد جنجالی بوده است. ماجرای روآندا در سال ۱۹۹۴ هول و هراس بی‌عملی را به شکلی تمام‌عيار و عریان نشان داد. دبیرخانه‌ی سازمان ملل متحد و بعضی از اعضای دایم شورای امنیت مقامات مرتبط با دولت برای نسل‌کشی برنامه‌ریزی میکردند؛ نیروهای سازمان ملل از همان آغاز ولو به تعدادی ناکافی حضور داشتند؛ و راهبردهای معتبری برای ممانعت یا دست کم کاهش دادن شدت کشتاری که رخ داد موجود بودند. اما شورای امنيت از اقدام لازم امتناع کرد. اين شکست اراده‌ی بين‌المللی – و شهامت مدنی – در بالاترین سطح بود. عواقب آن فقط فاجعه‌ای انسانی برای روآندا نبود: نسل‌کشی کل منطقه‌ی درياچه‌های بزرگ را بی‌ثبات کرد و هم‌چنان هم اين بی‌ثباتی ادامه دارد. به دنبال آن، مردم آفریقا به این نتیجه رسيدند که با تمام آن‌ها لفاظی و گفتارهای تبلیغاتی درباره‌ی جهان‌شمول بودند حقوق بشر، جان عدهای از انسان‌ها در نهاليت در مقايسه با جان عدهای ديگر اهميت بسیار کمتری دارد.
۱.۲. کوزوو – که مداخله در آن در سال ۱۹۹۹ در عمل رخ داد – توجه را روی تمام جنبه‌های ديگر استدلال متمرکز کرد. عملیات پرسش‌هایی مهم را درباره‌ی مشروعیت مداخله‌ی نظامی در یک کشور خودفرما به وجود آورد. آيا هدف منصفانه و عادلانه بود: آیا نقض‌های حقوق بشری که مقامات بلگراد مرتکب شده بودند يا تهديد به ارتکاب آن میکردند به قدر کافی جدی بود که دخالت بیرونی را لازم کند؟ آيا کسانی که خواستار جدایی‌طلبی بودند از مداخله‌ی بيرونی استفاده‌ی ابزاری کردند تا اهداف سیاسی خود را پيش ببرند؟ آيا همه‌ی راه‌های مسالمت‌آميز حل و فصل اختلاف به طور کامل بررسی شده بودند؟ آیا مداخله از اعتبار و مرجعيت مناسب برخوردار بود؟ نادیده گرفتن و به حاشیه راندن نظام سازمان ملل از طریق اقدام «ائتلاف طرف‌های مایل» بدون جلب رضايت شورای امنیت چطور می‌توانست توجيه شود؟ آيا شيوه‌ی اجرای مداخله در عمل باعث بدتر شدن وضعيت حقوق بشری که قرار بود بهبود داده شود، نشد؟ يا – در مقابل همه‌ی اين‌ها – آيا مشکل اين بود که اگر سازمان ناتو مداخله نکرده بود، کوزوو در بهترین وضعيت موقعيت يک جنگ داخلی مستمر، خون‌بار و بی‌ثبات‌کننده می‌شد و در بدترین وضعيت تبدیل به نسل‌کشی و کشتاری می‌شد مانند آن‌چه چهار سال قبل در بوسنی رخ داده بود؟
۱.۳. وضعیت بوسنی – به طور خاص شکست سازمان ملل و ديگران در ممانعت از کشتار هزاران نفرغير نظامی که دنبال پناهگاهی در «مناطق امن» سازمان ملل در سربرنيتسا در سال ۱۹۹۵ می‌گشتند – نمونه‌ی ديگری است که تأثير مهمی بر بحث‌های مربوط به سياست‌گزاری معاصر در خصوص مداخله به منظور اهداف بشردوستانه گذاشته است. اين خود باعث پیش کشیده شدن اين اصل می‌شود که مداخله منجر به وعده‌ای به مردم نيازمند می‌شود: وعده‌ای که بسيار ظالمانه به آن خيانت می‌شود. يک نمونه‌ی ديگر شکست و عقب‌نشينی نهايی نيروهای حافظ صلح سازمان ملل در سومالی در سالهای ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۳ بود که به خاطر برنامه‌ريزی معيوب، اجرای ضعیف و اتکای بيش از حد به نيروی نظامی، مداخله‌ی بين‌المللی برای نجات جان مردم و بازگرداندن نظم نابود شد.
۱.۴. اين چهار مورد در زمانی رخ داده‌اند که انتظارات بسیاری بالايی برای اقدام جمعی مؤثر پس از پايان جنگ جهانی دوم وجود داشت. هر چهار مورد – روآندا، کوزوو، بوسنی و سومالی – تأثير عميقی بر نحوه‌ی نگاه به مشکل مداخله، تحلیل آن و سنجش ويژگی‌های آن گذاشته اند.
۱.۵. محورهای اساسی بحث مربوط به سياست‌گزاری معاصر، که مدام در مقر سازمان ملل در نيويورک و پايتخت‌های کشورهای اطراف جهان دوباره طرح می‌شوند، به روشنی هر چه تمام‌تر ترسيم شده‌اند. برای عدهای، جامعه‌ی بين‌المللی به قدر کافی دخالت نمی‌کند؛ برای عدهای ديگر بیش از حد دخالت میکند. برای عدهای، تنها مسأله‌ی اصلی اين است که اطمينان حاصل شود مداخلات تحکم‌آميز مؤثر باشند؛ برای عدهای ديگر مسأله قانونی بودند، روند و سوء استفاده‌های احتمالی از سوابق است که وزن بيشتری پيدا میکند. برای عدهای، مداخلات تازه نويد جهانی نوين را می‌دهد که در آن حقوق بشر بر حاکميت ملی اولویت دارد؛ برای عدهای ديگر، سرآغاز جهانی است که در آن قدرت‌های بزرگ ساير کشورها را زير پا له می‌کنند، و با زبان و ادبیات بشردوستی و حقوق بشر بازی می‌کنند و از آن سوء استفاده می‌کنند. اين جنجال شکاف‌ها و اختلافات پایه را درون جامعه‌ی بینالمللی عريان کرده است. به خاطر همه‌ی قربانيانی که هنگام شکست رهبری و نهادها رنج می‌برند و جان‌شان را از دست می‌دهند، مهم است که اين اختلاف‌ها حل و فصل شوند.
۱.۶. کوفی عنان، دبیر کل وقت سازمان ملل در خطابه ای در جلسه‌ی ۵۴ ام مجمع عمومی در سپتامبر ۱۹۹۹ به «چشم‌اندازهای امنيت انسانی و مداخله در قرن بعدی» پرداخت. او بی‌عملی شورای امنيت در روآندا و کوزوو اشاره کرد و کشورهای عضو سازمان ملل را به چالش گرفت تا « برای حفظ اصول منشور و عمل کردن در دفاع از بشريت مشترک‌مان زمینه ای مشترک پیدا کنند». دبیر کل هشدار داد که «اگر وجدان جمعی بشریت… نتواند بزرگترین تریبون خود را در سازمان ملل پیدا کند، اين خطر بزرگ وجود دارد که در جای ديگری دنبال صلح و عدالت بگردد». يک سال بعد او در گزارش هزاره‌ی خود به مجمع عمومی این دوراهی را بار ديگر طرح کرد و چالش خود را تکرار کرد: اگر مداخله‌ی بشردوستانه واقعاً تعرضی غير قابل قبول به حق حاکميت کشورهاست، چه پاسخی در برابر روآندا، در برابر سربرنيستا – و نقض هولناک و قاعده‌مند حقوق بشری که وهن هر قاعده‌ی بشریت مشترک ماست داریم؟
۱.۷. در سپتامبر ۲۰۰۰، دولت کانادا به چالش دبیر کل پاسخ داد و تأسيس این کميسيون مستقل بینالمللی مداخله و حاکميت کشورها (ICISS) را اعلام کرد. وظيفه‌ی ما به طور کلی ايجاد فهم وسيع‌تری از مشکل جمع کردن ميان مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها و حاکميت است؛ و به طور خاص، دستور کار ما کوشش برای ايجاد يک اجماع جهانی سياسی بود برای اين‌که چطور از جدل‌ورزی – و اغلب فلج شدن بحث – عبور کرده و به سوی اقدام عملی در نظام بینالمللی به ويژه از طريق سازمان ملل متحد برويم. هدف اين بود که عضويت اين کميسيون به شکل منصفانه‌ای بازتاب ديدگاه کشورهای توسعه‌يافته و در حال توسعه باشد و اطمينان حاصل کند که در ميان ما نمايندگانی از طيف وسيعی با پيشينه‌های جغرافيايی، ديدگاه‌ها و تجربه‌های مختلف وجود داشته باشند – که افکارشان دست کم در آغاز، بازتاب محورهای اصلی بحث جاری بين‌المللی باشد. اگر بتوانيم ميان خودمان اجماعی ايجاد کنيم، دست کم اين بخت وجود دارد که بتوانيم در بستر وسيع‌تر جامعه‌ی بين‌المللی آن را تشويق کنیم.
۱.۸. اين کميسيون برای اولین بار در ۵ و ۶ نوامبر ۲۰۰۰ در اتاوا جلسه داشت. در آن‌جا یک راهبرد یک‌ساله برای اجرای وظایف ما طراحی شد با اين توافق که روند کاری ما باید شفاف، فراگير و جهانی باشد. دولت کانادا از تأسيس يک دبيرخانه‌ی پژوهشی حمایت کرد و با کمک چند بنیاد ديگر دولتی و مهم سلسله‌ای از ميزگردهای منطقه‌ای و مشورت‌های ملی را حمايت و سازمان‌دهی کرد که هدف‌شان آشنا کردن کميسيون با طیف وسيع و گسترده‌ای از ديدگاه ها بود و در عین حال کمک به آن‌ها برای آگاهی رساندن به افکار عمومی درباره‌ی کار و اهداف ما بود. تأکيد ويژه‌ای شده است بر نیاز به اطمينان از اين‌که ديدگاههای مردمی که تحت تأثیر آن قرار می‌گيرند شنيده شده و به علاوه‌ی ديدگاههای دولت‌ها، سازمان‌های بین دولتی و غیر دولتی و نمایندگان جامعه‌ی مدنی در نظرگرفته شود.
۱.۹. کميسیون از ابتدا قویاً ملتزم به وسيع‌ترین حد مشورت در اطراف جهان کرد که شامل مشورت با پنج کشور عضو دايم شورای امنیت بود. طی یک سال، بر همین منوال، جلسات ميزگرد و مشورت در پکن، قاهره، ژنو، لندن، ماپوتو، دهلی نو، نيويورک، اتاوا، پاريس، سنت پیترزبورگ، سانتياگو و واشينگتن انجام شدند. بحث‌های این جلسات در همه‌ی موارد غنی و ثمربخش بودند؛ خلاصه‌ی آن‌ها در ضمیمه مکمل همراه اين گزارش آمده است. علاوه بر اينع اعضای کمسیون و اعضای تيم تحقیقاتی در تعداد زیادی از کنفرانس‌ها و سمينارها شرکت کردند که اغلب با دعوت ويژه يا در مقام نماينده در آن‌ها شرکت کرده‌اند. کميسيون هم‌چنين تلاش ویژه‌ای کرده است برای مشورت با صاحب‌نظران دانشگاهی و متخصصان بسيار متنوع و گسترده؛ و بسياری از اين تحلیل‌ها و توصيه‌ها در مقالات پژوهشی و کتابشناسی موجود در ضمیمه مکمل آمده است.
تغيير در محيط بینالمللی
۱.۱۰. مسايل و مشغله‌های قرن بيست و يکم انواع تازه و اغلب يکسره متفاوتی از چالش‌ها را ارایه می‌کنند که با نوع چالش‌های جهان در سال ۱۹۴۵ که سازمان ملل تأسيس شد تفاوت دارند. با پديدار شدن واقعيت‌ها و چالش‌های تازه، انتظارات تازه‌ای نيز برای عمل و معيارهای جديدی از اجرا در امور ملی و بینالمللی پیدا شده‌اند. مثلاً، از زمان حملات تروريستی ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ به برج تجارت جهانی و پنتاگون، آشکار شده است که جنگ علیه تروريسمی که اکنون جهان باید با آن بجنگد – جنگی که هیچ مرز محل نزاعی ندارد و عمدتاً ارتشی نامرئی دارد – شباهت به هيچ جنگ ديگری در گذشته ندارد.
۱.۱۱. بسیاری از نهادهای بینالمللی جدید برای رسيدگی به این وضعيت‌های تغييريافته ايجاد شده‌اند. اما در زمینههای کلیدی، وظايف و ظرفيت نهادهای بینالمللی هم‌دوش نيازهای بینالمللی يا انتظارات مدرن پیش نرفته‌اند. بالاتر از هر چيزی، مسأله‌ی مداخله‌ی بینالمللی به منظور حفاظت از انسان‌ها نمونه‌ای روشن و الزامآور از اقدام عملی هماهنگ است که شديداً برای آن لازم است که هنجارها و نهادهای بين‌المللی همسو با نیازها و انتظارهای بینالمللی باشند.
۱.۱۲. بحث جاری درباره‌ی مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها خود هم محصول و هم بازتاب این است که از زمان تأسيس سازمان ملل چقدر اوضاع تغيير کرده است. بحث فعلی در بستر دایره‌ی وسيعی از بازیگران دولتی، غیر دولتی و مؤسساتی رخ می‌دهد و در چارچوب تعامل و وابستگی بیش از پیش آشکار آن‌ها به یکدیگر انجام می‌شود. این بحث بازتاب مجموعه‌ی تازه‌ای از مسايل و انواع جديدی از دغدغه‌هاست. اين بحث در چارچوب معیارهای تازه‌ی رفتاری دولت‌ها و افراد و در بستر توقعات فزونی‌یافته برای اقدامی عملی رخ می‌دهد و در چارچوبی نهادينه و مؤسساتی رخ می‌دهد که از زمان پايان جنگ جهانی چشم‌اندازی برای اقدام بینالمللی مشترک و مؤثر برای رسيدگی به مسایل و مشکلات صلح، امنیت، حقوق بشر و توسعه‌ی پايدار در مقياسی جهانی ارایه میکند.
بازیگران جدید
۱.۱۳. با بازیگران جدید – در کنار دولت‌های تازه و بزرگ‌تر شدن سازمان ملل از ۵۱ عضور در سال ۱۹۴۵ به ۱۸۹ عضو در حال حاضر – طیف تازه‌ای از صداها، چشم‌اندازها، تعلقات، تجربه‌ها و آرزوهای تازه پديد آمده است. این بازیگران جدید بینالمللی در کنار يکدیگر هم به عمق و هم به بافتار اين تصویر بسیار نقشِ متشکل از جامعه‌ی بين‌المللی و بهرهمند از اعتبار مهم مؤسساتی و تجربه‌ی عملی در بحث کلان‌تر افزوده‌اند.
۱.۱۴. در زمره ی بازیگران تازه و مهمی که پدید آمده اند می‌توان از تعدادی از بازیگران و مکانیزم‌های مؤسساتی – به ويژه در زمينه‌های حقوق بشر و امنيت انسانی یادکرد. از جمله‌ی آن کمیسياریای عالی حقوق بشر سازمان ملل و دادگاه بینالمللی جنايی برای يوگسلاوی سابق را داریم که هر دو در سال ۱۹۹۳ و دادگاههای خواهر آن‌ها برای روآندا در سال ۱۹۹۴ و سی‌یرا لئون در سال ۲۰۰۱ ایجاد شدند. دادگاه بين‌المللی جنایی که در سال ۱۹۹۸ برای ايجاد آن تصمیم گرفته شد پس از تصويب منشور آن توسط ۶۰ کشور فعالیت خود را آغاز خواهد کرد. علاوه بر نهادهای تازه، نهادهای استقراريافته‌ای مثل کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل، و کمیته‌ی بینالمللی صليب سرخ و فدراسیون بینالمللی انجمن‌های صليب سرخ و هلال احمر فعالیت بسیاری داشته‌اند.
۱.۱۵. تقریباْ در همين ابعادِ اهميت باید از پدید آمدن بسیاری از بازیگران غیر دولتی تازه در امور بینالمللی سخن گفت که به ويژه شامل شمار فراوانی از سازمان‌های غير دولتی می‌شود که به مسایل جهانی میپردازند؛ شمار فزاینده‌ای از رسانه‌ها و نهادهای دانشگاهی با اثرگذاری جهانی؛ و طیف روز به روز فزاينده‌ای از بازیگران مسلح غیر دولتی از تروریست‌های ملی و بینالمللی گرفت تا جنبش‌های شورشی سنتی و گروه‌بندی‌های مختلف جرایم سازمان‌يافته بوجود آمده اند. این بازیگران غير دولتی تازه، خوب باشند يا بد، بر بحث درباره‌ی مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها فشار آورده‌اند تا در برابر مخاطبان عمومی بحث گسترده‌تری انجام شود و در عین حال عناصر تازه‌ای را نيز به دستور کار آن افزوده است.
مسایل امنيتی تازه
۱.۱۶. بحث فعلی درباره‌ی مداخله به منظور حفاظت از انسانی‌ها تنها در بستر بازیگران تازه رخ نمی‌دهد بلکه در چارچوب مجموعه‌ای تازه از مسايل و مشکلات رخ می‌دهد. چشم‌گیرترين پدیده‌ی امنیتی پس از پايان جنگ سرد تکثیر درگیری‌های مسلحانه میان کشورها بوده است. در بیشتر موارد این درگیری‌ها حول مطالباتی برای حقوق سیاسی بیشتر و سایر اهداف سياسی بوده‌اند که در بسیاری از موارد با زور در طول جنگ سرد سرکوب شده‌اند. با پایان جنگ جهانی کنترل مصنوعی و اغلب بسیار سبوعانه‌ای که سیاست جنگ سرد بر توسعه‌ی سیاسی بسیاری از کشورها و جوامع تحمیل می‌کرد – به ويژه در جهان در حال توسعه و بلوک شرق سابق از میان برداشته شد. در بسیاری از حکومت‌ها، نتيجه‌ی پايان جنگ سرد تأکید تازه‌ای بر دموکراتيزاسيون، حقوق بشر و کشورداری خوب بوده است. اما در بسياری از کشورهای دیگر، نتيجه جنگ درونی و درگیری داخلی بوده است – که اغلب پيامدهای کريه و تلخ سياسی و بشری داشته است.
۱.۱۷. در موارد دیگر، درگيری به سوی تصرف منابع و غارت و چپاول رفته است. ضعف ساختارها و نهادهای حکومتی در بسیاری از کشورهای چالش‌ها و مخاطرات ملت سازی را بالاتر برده است و گاهی گروه‌های مسلح را وسوسه کرده است تا بکوشند و سرمایه‌های ارزش‌مندی چون الماس، الوار و سایر منابع طبیعی، و حتی مواد خام تولید مخدرات را به چنگ آورده و خود از آن‌ها بهره‌برداری کنند.
۱.۱۸. اين درگیری‌های درونی را فناوری و ارتباط مدرن، به ويژه تکثير سلاح‌های ارزان و بسیار ويرانگری که به آسانی به دست عده‌ی زیادی به ويژه سربازان کودک می‌رسد، پيچيده‌تر و مرگبارتر کرده است. بسياری از اين اتفاقات در جامعه‌های به شدت فقير يا جامعه‌هايی رخ می‌دهد که یک متاع بسيار گرانبهای واحد دارند – مثل نفت يا الماس – که به سرعت تبديل به سوختی می‌شود که اقتصاد جنگی تمام وقتی را پشتيبانی میکند. در این جاها، انحصار حکومت در ابزارهای خشونت گم می‌شود و خشونت تبدیل به شيوه‌ای برای زندگی با پیامدهايی فاجعه‌بار برای مردم غیر نظامی می‌شود که در ميان اين تبادل آتش گير می‌افتند.
۱.۱۹. گرايش تأسف‌بار درگيری‌های معاصر آسيب‌پذيری افزايش‌يافته‌ی افراد غير نظامی بوده است که اغلب در ضمن آن اين افراد به طور عمدی هدف قرار می‌گیرند. گاهی اوقات آوارگی دايمی مردم غير نظامی هدف اصلی درگیری بوده است؛ هم‌چنين نگرانی‌های فزاينده‌ای درباره‌ی استفاده‌ی تعمدی از تجاوز جنسی قاعده‌مند برای دامن زدن به جدا کردن و منزوی کردن عدهای از يک گروه وجود داشته است. تلاش‌ها برای سرکوب اعتراض مسلحانه (و گاهی غیر مسلحانه) در بسیاری از موارد منجر به اقدامات افراطی و نامتناسب از سوی دولت‌ها شده است که خود باعث رنج اضافی و بی‌وجهی برای مردم غير نظامی شده است. در چند مورد، رژيم‌ها حرکت‌هايی را برای رعب‌آفرينی در میان مردم خودشان گاهی به نام ايدئولوژی و گاهی با انگيزه‌های تنفر نژادی، دینی يا قومی و گاهی اوقات صرفاً به خاطر منافع شخصی يا غارت‌گری راه انداخته‌اند. در مواردی ديگر، حکومت‌هایی از حرکت‌هايی برای ایجاد رعب و وحشت در کشورهای ديگر حمایت کرده يا با آن همدستی کرده‌اند که منجر به ويرانی گسترده و مرگ و مير افراد شده است.
۱.۲۰. جنگ میان دولتی اغلب در غرب مرفه صرفاً به مثابه‌ی مجموعه‌ای از بحران‌های پراکنده و نامرتبط ديده می‌شوند که در منطقه‌هايی دوردوست و بی‌اهميت رخ می‌دهند. واقعيت اين است که آن‌چه رخ می‌دهد روند تکان‌دهنده‌ای است از تکه‌تکه‌شدن حکومت و شکل‌گيری حکومت که خود نظم جهانی را دگرگون میکند. علاوه بر اين، دنيای ثروت‌مند به شدت در اين روند درگير است. درگيری‌های غير نظامی از انتقال اسلحه و پول‌هايی شعله‌ور می‌شوند که سرچشمه‌شان دنیای توسعه‌يافته است و اثرات بی‌ثبات‌کننده‌ی آن را در جهان توسعه‌يافته در هر چيزی می‌توان ديد از تروريسم جهانی به هم‌پيوسته تا جریان پناهندگان، صدور مواد مخدر، گسترش بیماری‌های مسری و جرایم سازمان‌يافته.
۱.۲۱. این ملاحظات دیدگاه کميسيون را تقویت میکند که امنيت انسانی حقیقتاً تجزیه ناپذير است. ديگر چيزی به اسم فاجعه‌ی انسانی که «در کشوری دوردست که چيز زیادی از آن نمی‌دانيم» رخ بدهد وجود ندارد. روز ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، تروريسم جهانی با ريشه‌هايی در درگیرهای پيچيده‌ی سرزمين‌های دوردست، به خاک اصلی آمریکا حمله کرد: مرزهای نفوذناپذير دفاع قاره‌ای حتی برای قدرت‌مندترین حکومت جهان هم ديگر توهمی بیش نبود. در عین حال، حدود ۴۰ درصد از قربانيان حملات به مرکز تجارت جهانی غير آمريکايی و از حدود ۸۰ کشور مختلف بودند. در يک جهان به هم پيوسته، که در آن امنيت وابسته به چارچوبی از موجوديت‌های باثبات خویش‌فرماست، وجود دولت‌های شکننده، حکومت‌های رو به شکست، حکومت‌هایی که به خاطر ضعف يا سوء نیت به افرادی که برای ديگران خطرناک‌اند پناه می‌دهند، يا حکومت‌هایی که فقط می‌توانند نظم درونی را از طريق نقض هولناک حقوق بشر حفظ کنند، می‌توانند برای مردم در هر جايی خطرآفرین باشند.
۱.۲۲. تمام اين‌ها دوراهی حادی را پیش روی جامعه‌ی بين‌المللی می‌گذارد. اگر کسی درگیر موضوع نشود، اين خطر وجود دارد که تبدیل به تماشاچيانی همدست در کشتار، تصفيه‌ی قومی، و حتی نسل‌کشی شويم. اگر جامعه‌ی بینالمللی مداخله کند، شاید بتواند این تخلفات را کاهش دهد شايد هم نتواند. ولی حتی وقت‌هایی هم که مداخله میکند، اين مداخله گاهی به اين معناست که در درگیری‌های ميان دولتی جانب خاصی را بگیرد. وقتی که جامعه‌ی بینالمللی مداخله میکند و جانبداری دارد، ممکن است فقط به چند پاره شدن نظام حکومتی کمک کند. مداخلات در بالکان توانست ميزان مرگ و مير افراد غير نظامی را کاهش دهد ولی هنوز نتوانسته نظم دولتی باثباتی را در منطقه ايجاد کند. چنان‌که هر دو مورد کوزوو و بوسنی نشان می‌دهند، حتی وقتی که هدف اقدام بینالمللی – چنان‌که باید – حفظ انسان‌های عادی در برابر تعرض‌های هولناک و قاعده‌مند باشد، باز هم سخت است که به جای خیر بيشتر رساندن از شر بیشتر رساندن پرهيز شود.
۱.۲۳. ایجاد یک نظم باثبات پس از مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها هم‌چنان چالشی بسیار بزرگ است. رسیدن به اجماع درباره‌ی مداخله صرفاً بحث این نيست که تصميم گرفته شود چه کسانی باید اجازه‌ی آن را بدهد و توسل به آن چه وقتی مشروع است. این بحث هم در ميان است که چطور این کار انجام شود که اهداف خوب با روش‌ها و وسايل نامناسب مخدوش و لکه‌دار نشوند. راهبردهای حفظ صلح سازمان ملل، چنان‌که به طور گسترده به رسميت شناخته شده است، که برای دوره‌ی جنگ بین دولت‌ها ساخته شده و برای نظارت بر آتش بس توافقی ميان نيروهای متخاصم و تقويت آن طراحی شده است، ممکن است ديگر برای حفاظت از افراد غير نظامی که در ميانه‌ی منازعات خونين ميان دولت‌ها و شورشيان گير می‌افتند مناسب نباشد. در اين‌جا چالش اين است که تاکتيک‌ها و راهبردهايی برای مداخله‌ی نظامی پیدا شود که خلاء موجود بین مفاهيم منسوخ حفظ صلح و عمليات تمام‌عيار نظامی را که ممکن است اثرات مخربی بر مردم غير نظامی داشته باشند، پر شود.
۱.۲۴. چالشی هم در آینده وجود دارد: ایجاد پاسخ‌هايی که يکدست و سازوار باشند. به مدد رسانه‌های مدرن، به بعضی از بحران‌های انسانی به افراط توجه می‌شود ولی همين رسانه‌ها در برابر بعضی بحران‌های دیگر با بی‌تفاوتی و سهل‌انگاری رفتار می‌کنند. در خصوص بعضی از بحران‌ها در پوشش رسانه‌ای اغراق و مبالغه می‌شود و فراخوان‌های به عملی که بررسی درستی درباره‌شان صورت نگرفته پاسخ جامعه‌ی بینالمللی را به شکلی ناسازگار و بی‌انضباط معوج می‌کنند. اما سازگاری و يکدستی کامل هميشه ممکن نيست: تعداد فراوان بحران‌هایی که ابعاد جدی انسانی دارند باعث کنار رفتن پاسخ مؤثر به يکايک موارد می‌شود. علاوه بر اين، مواردی هستند که در آن‌ها اقدام بینالمللی به خاطر مخالفت يکی از اعضای دايم شورای امنيتی يا يک قدرت بزرگ ديگر رد می‌شود. اما اين واقعيت که اقدام مؤثر بینالمللی هميشه و در همه‌ی موارد مهم فاجعه‌ی انسانی ممکن نيست می‌تواند بهانه و عذری باشد برای بی‌عملی در مواردی که پاسخ مؤثر ممکن است؟
مطالبات و انتظارات تازه
۱.۲۵. بحث فعلی درباره‌ی مداخله به منظور حفاظت انسانی نيز در بستری تاريخی، سياسی و حقوقی رخ می‌دهد که در آن معيارهای بینالمللی رفتار حکومت‌ها و افراد از جمله با شکل‌گيری هنجارها و مکانيزم‌های تازه و قوی‌تری برای حفاظت از حقوق بشردرحال دگرگونی است. حقوق بشر اکنون تبدیل به بخش عمده‌ای از قانون بینالمللی شده است و احترام به حقوق بشر موضوع و مسؤوليتی محوری برای روابط بین‌الملل است. بعضی از گام‌های بلندی که در مسير اين پيشرفت برداشته شده‌اند عبارت‌اند از اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر؛ چهار کنوانسيون ژنو و دو پروتکل الحاقی قانون بشردوستانه‌ی بینالمللی در درگیری‌های مسلحانه؛ کنوانسيون سال ۱۹۴۸ درباره‌ی ممانعت و مجازات جرم نسل‌کشی؛ دو معاهده‌ی سال ۱۹۶۶ مربوط به حقوق مدنی، سياسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی؛ و تصويب منشور تأسيس يک دادگاه جنايی بینالمللی در سال ۱۹۹۸. هر چند در بعضی موارد اين توافق‌نامه‌ها و مکانيزم‌ها در اجرا معايبی دارند ولی انتظارات را در همه‌ی سطوح درباره‌ی آن‌چه که برای دولت‌ها و ساير بازيگران رفتاری غير قابل قبول است بسيار تغيير داده است.
۱.۲۶. قلمرو جهانی که در کنوانسيون‌های ژنو و پروتکل‌های الحاقی (و هم‌چنین در کنوانسيون علیه شکنجه) تأسيس شده است به این معناست که اگر در هر حکومتی فردی متهم به جرایمی شده باشد که در فهرست این‌ها آمده باشد، می‌توان آن فرد را به محاکمه کشيد. قلمرو اختيارات جهانی تحت قانون بين‌المللی متعارف و نیز قانون‌گذاری‌های مربوط حکومتی برای نسل‌کشی و جنایت علیه بشریت جاری و صادق است. اخيراً پرونده‌ی پينوشه در بریتانيا و محکوميتی که در بلژيک در پرونده‌ی همدستی در نسل‌کشی راهبه‌های روآندا صادر شد نشانه‌هايی هستند که قلمرو جهانی اين ابزارها آرام‌آرام دارد جدی گرفته می‌شود.
۱.۲۷. تغيير در قانون و هنجارهای حقوقی چنان‌که به آن اشاره رفت با تأسیس نهادهای بینالمللی و سازمان‌های غير دولتی متعدد تازه‌ای همراه شده که کارشان نظارت بر اجرای جهانی حقوق بشر و قانون بشردوستانه‌ی بینالمللی و ترویج آن بود – با اين نتيجه که انتظارات تازه برای رفتارها روز به روز همراه با انتظارات تازه‌ای برای اقدام‌های اصلاحی می‌شوند.
۱.۲۸. مفهوم امنيت انسانی – شامل دغدغه‌ی حقوق بشر ولی با دامنه‌ای وسيع‌تر از آن – نيز بيش از پیش تبديل به عنصری مهم در قانون بین‌الملل و روابط بینالمللی شده است که بيش از پیش چارچوبی مفهومی را برای اقدام بینالمللی ارایه میکند. درباره‌ی اين موضوع کم جنجال وجود ندارد ولی مفهوم امنیت اکنون بیش از پیش به شکلی به رسميت شناخته شده است که علاوه بر حکومت‌ها به افراد و مردم نیز تسری پیدا میکند. بدون شک پيش از پیش آشکارتر می‌شود که تأثیر انسانی بر اقدامات بینالمللی را نمی‌توان نتیجه‌ی ناخواسته و ناگزیر سایر اقدامات دانست بلکه بايد دغدغه و مشغله‌‌ای محوری برای همه‌ی طرف‌های درگیر باشد. اين نکته چه در سراسر جهان محبوب باشد یا نه، در سراسر جهان اين نکته روز به روز بيشتر به رسميت شناخته می‌شود که حفاظت از امنيت انسانی، از جمله حقوق بشر و کرامت انسانی، باید يکی از اهداف اصلی مؤسسات مدرن بینالمللی باشد.
۱.۲۹. هنگام بررسی تغيير در انتظارات و رفتارها، چه در سطح ملی چه در سطح بینالمللی، امکان ندارد که اين‌جا تأثير جهانی شدن و فناوری را ناديده بگيریم. انقلاب در فناوری اطلاعات ارتباطات جهانی را فوری کرده است و دسترسی بی‌سابقه‌ای به اطلاعات در سراسر جهان ايجاد کرده است. نتيجه اين بوده است که آگاهی از درگيری‌ها در هر جایی که رخ می‌دهند به نحو حيرت‌انگيزی بالاتر رفته است و همراه با آن تصاوير بصری فوری و اغلب بسیار تکان‌دهنده از رنج حاصل از آن‌ها روی تلويزیون و ساير رسانه‌های گروهی ديده می‌شوند. در سپتامبر ۲۰۰۱ جهان به همراه آمريکايی‌ها رنج برد و اندوه‌ناک بود. به همین اندازه، کشتن و درگيری‌ای که نه فقط در پايتخت‌های مهم رخ می‌دهند بلکه در مکان‌های دوردست اطراف جهان نيز اتفاق می‌افتند درست وارد خانه‌ها و اتاق‌های نشيمن مردم در سراسر جهان شده است. در بعضی از موارد، نگرانی مردم به خاطر آن‌چه ديده شده است روی دولت‌ها فشار سياسی وارد کرده است تا واکنش نشان بدهند. برای بسياری از اين دولت‌ها، اين تحول باعث پديد آمدن هزينه‌ی سياسی داخلی در قبال بی‌عملی وبی تفاوتی شده است.
فرصت‌های تازه برای اقدام مشترک
۱.۳۰. يک جنبه‌ی فوق‌العاده مهم بحث فعلی درباره‌ی مداخله به منظر حفاظت از انسان‌ها فرصت و ظرفيت تازه‌ای است برای اقدام مشترک که از پايان جنگ سرد نتيجه شده است. شاید برای اولین بار پس از تأسيس سازمان ملل، اکنون يک چشم‌انداز واقعی وجود دارد که شورای امنيت نقشی را که در منشور سازمان ملل برای‌اش در نظر گرفته شده است ايفا کند. معلوم شد که ظرفیت اقدام مشترک شورای امنيت به رغم بعضی از معايب قابل توجه در دهه‌ی ۱۹۹۰ واقعی بوده است و اجازه‌ی اجرای حدود ۴۰ عملیات حفظ صلح یا الزام صلح را طی دهه‌ی گذشته صادر کرده است.
۱.۳۱. يکی از مواردی که ارتباط تنگاتنگی با اين آگاهی تازه از وضعیت جهان و مريی بودن رنج انسانی داشته است، تأثير جهانی شدن در شدت بخشيدن به وابستگی اقتصادی ميان کشورها بوده است. جهانی شدن منجر به ارتباط‌های نزدیک‌تری در همه‌ی سطوح و گرايش صريح‌تری به سوی همکاری چندجانبه شده است. در بستر بحث حول مسايل مداخله به منظور حفاظت انسانی، روشن است که واقعیت‌های جهانی شدن و وابستگی رو به رشد اغلب عواملی مهم در تشويق کشورهای همسايه و بقیه بوده است به اين‌که به نحو مثبتی هم درگیری ترويج ممانعت از مداخله و هم خواستار انجام آن در وضعيت‌هايی شوند که به نظر می‌رسد مهارشان از دست خارج شده است.
پيامدها برای حق حاکمیت و خویش‌فرمايی حکومت‌ها
۱.۳۲. در جهانی خطرناک که انباشته است از نابرابری‌های عظیم در قدرت و منابع، حق حاکميت برای بسياری از حکومت‌ها بهترین – و گاهی اوقات ظاهراً تنها – خاکريز دفاعی است. اما حاکميت چیزی خيلی بیشتر از صرفاً يک اصل کارکردی در روابط بین‌الملل است. برای بسیاری از حکومت‌ها و مردم، اين اصل هم‌چنين به معنای به رسمیت شناخته شدن ارزش و کرامت برابر آن‌ها، حفاظت هويت‌های منحصر به فردشان و آزادی‌های ملی‌شان و تأيید حق‌شان برای شکل دادن به سرنوشت خودشان و تعيين آن نيز هست. در راستای به رسميت شناختن اين موارد، اين اصل که همه‌ی کشورها حق حاکميتی برابر در قانون بینالمللی دارند به عنوان یکی از شالوده‌های منشور سازمان مقرر گرديد (ماده‌ی ۲.۱).
۱.۳۳. اما، به همه‌ی دلایلی که پيش‌تر ذکر کرديم، شرايطی که حاکميت تحت آن‌ها اعمال می‌شود – و مداخله ذیل آن‌ها انجام می‌شود – از سال ۱۹۴۵ دگرگونی بنيادين پيدا کرده است. حکومت‌های تازه‌ی بسیاری پديد آمده‌اند و هم‌چنان در مسیر تثبیت هويت‌شان هستند. دگرگونی و تحول قانون بینالمللی محدودیت‌های بسياری را بر سر راه کارهایی که حکومت‌ها می‌توانند انجام بدهند قرار داده است و اين کار را فقط در حوزه‌ی حقوق بشر انجام نداده است. مفهوم امنيت انسانی که پيدا شده است مطالبات و انتظارات تازه‌ای را نسبت به شيوه‌ی رفتار حکومت‌ها با مردم‌شان ايجاد کرده است. و بسیاری از بازيگران تازه نقشهای بینالمللی تازه‌ای را ايفا می‌کنند که پيش‌تر کمابیش در حیطه‌ی اختيارات انحصاری حکومت‌ها بود.
۱.۳۴. با تمام اين اوصاف، حق حاکميت هنوز هم مهم است. این مدعا به شدت محل نزاع است که آیا حکومت‌های مؤثر و مشروع هم‌چنان بهترین شيوه برای اطمینان حاصل کردن از اين است که مزايای بین‌المللی‌سازی تجارت، سرمايه‌گذاری، فناوری و ارتباطات به نحو منصفانه‌ای تقسیم شود.حکومت‌هایی که می‌توانند از حمايت ائتلاف‌های قوی منطقه‌ای، صلح درونی، و یک جامعه‌ی مدنی قوی و مستقل برخوردار باشند به نظر می‌رسد که به روشنی بهترین جايگاه را برای برخورداری از جهانی شدن دارند. اين حکومت‌ها احتمالاً بیش از بقیه به حقوق بشر احترام می‌گذارند. و از حيث امنیتی، احتمال محقق شدن يک نظام بینالمللی منسجم و مسالمت‌آميز از طریق همکاری مؤثر حکومت‌هایی که از جايگاه‌شان در جهان اطمینان دارند بيشتر است تا در محيط نهادهای دولتی شکننده، فروپاشيده، از هم‌گسيخته يا به طور کلی آشوب‌زده است.
۱.۳۵. دفاع از حق حاکميت حکومت‌ها حتی از سوی قوی‌ترین مدافعان‌اش، متضمن هيچ ادعايی برای داشتن قدرت نامحدود حکومت برای انجام هر کاری که می‌خواهد با مردم‌اش بکند نیست. کميسیون در هيچ مقطعی از مشورت‌های جهانی‌مان چنين ادعایی را نشنیده است. این نکته پذيرفته شده است که حق حاکميت مستلزم مسؤوليتی دوگانه است: مسؤولیت بیرونی – نسبت به احترام به حق حاکميت ساير کشورها و مسؤولیت درونی برای احترام به کرامت و حقوق اوليه‌ی همه‌ی مردمی که در آن کشور ساکن هستند. در معاهده‌ها و ميثاق‌های حقوق بشر بینالمللی، در الگوی عملی سازمان ملل، و در رفتارهای خود حکومت‌ها، حق حاکميت اکنون به مثابه‌ی استقبال از این مسؤوليت دوگانه فهمیده می‌شود. حق حاکمیت به مثابه‌ی مسؤولیت حداقل محتوای شهروندی بینالمللی خوب است.
.۳۶. فهم مدرن از معنای حق حاکميت اهميتی محوری در رهيافت کميسيون به مسأله‌ی مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها و به طور خاص در توسعه‌ی مضمون اصلی‌مان يعنی «مسؤوليت حفاظت» دارد که در فصل بعدی معرفی و توضيح داده می‌شود.
معنای مداخله:دامنه و مفهوم
۱.۳۷. بخشی از جنجال بر سر «مداخله» برآمده از گستردگی بالقوه‌ی فعاليت‌هایی است که اين اصطلاح آن‌ها را پوشش می‌دهد و تا مداخله‌ی نظامی می‌رسد و شامل آن نیز می‌شود. عدهای وارد آوردن هر نوع فشاری را به يک حکومت مداخله تلقی می‌کنند و در ذيل آن برنامه‌های پشتیبانی مشروط نهادهای مالی بینالمللی را نیز می‌گنجانند که دريافت‌‌کنندگان اغلب احساس می‌کنند چاره‌ای جز قبول اين برنامه‌ها ندارند. عده‌ی ديگر تقریباً هر دخالت غير اجماعی را در امور داخلی هر کشور ديگری را مداخله تلقی می‌کنند – که شامل ارايه‌ی کمک‌های امدادی اضطراری به بخشی از مردم نیازمند آن کشور نیز می‌شود. عدهای ديگر هر نوع اقدام آمرانه‌ی صریحی را – که فقط اقدام نظامی بلکه تحریم‌های واقعی سیاسی یا اقتصادی واقعی يا تهديد به آن‌ها، محاصره، تهديدهای ديپلماتيک و نظامی و پيگردهای بینالمللی جزایی نيست – ذیل این عنوان می‌گنجانند. اما عدهای ديگر استفاده از آن را صرفاً منحصر به نيروی نظامی می‌کنند.
۱.۳۸. نوع مداخله‌ای که ما در این گزارش با آن سر کار داریم اقدامی است که علیه يک کشور یا رهبران‌اش بدون رضايت يا اجازه‌ی آن‌ها انجام شود به منظوری که ادعا می‌شود بشردوستانه يا حفاظتی است. تا کنون جنجالی‌تر ین نوع چنین مداخله‌ای، مداخله‌ی نظامی است و بخش بزرگی از گزارش ما ضرورتاً روی آن متمرکز است. اما بیشتر دغدغه‌ی ما جايگزین‌های اقدام نظامی از جمله همه‌ی انواع راهکارهای پيشگيرانه و راهکارهای مداخله‌ی آمرانه – تحريم‌ها و پيگردهای جزايی – غير از مداخله‌ی نظامی است. چنين راهکارهای آمرانه‌ای در اين گزارش در دو بستر بررسی می‌شوند: تهديد به استفاده از آن‌ها به مثابه‌ی راهکاری پيشگيرانه، که به منظور پرهيز از نیاز به وقوع مداخله‌ی نظامی طراحی می‌شود (فصل ۳)؛ و استفاده‌ی واقعی از راهکارهای واکنشی ولی به مثابه‌ی جايگزینی برای نيروی نظامی است. (فصل ۴).
مداخله‌ی «بشردوستانه»
۱.۳۹. کميسيون تاريخ بلند و استفاده‌ی گسترده و محبوب از اصطلاح «مداخله‌ی بشردوستانه» را درک میکند و هم‌چنین مفید بودن توصیفی آن را در تمرکز روشن روی یک رده‌ی خاص از مداخلات – يعنی آن‌ها که برای منظور بیان شده‌ی حفاظت از مردم در خطر یا کمک کردن به آن‌ها انجام می‌شوند – را نيز قبول دارد. ولی ما تصميمی عامدانه گرفته‌ايم که این اصطلاح را استفاده نکنیم و به جای آن يا از «مداخله» استفاده کنيم يا «مداخله‌ی نظامی» به منظور حفاظت از انسان‌ها استفاده کنیم.
۱.۴۰. ما در اين زمینه به مخالفت بسیار شديدی که بنيادهای بشردوستانه، سازمان‌های بشردوستانه و کارگران بشردوستانه در برابر هر نوع نظامی‌سازی استفاده از کلمه «بشردوستی» واکنش نشان داده‌اند پاسخ داده‌ايم: انگیزه‌های کسانی که درگیر مداخله می‌شوند هر چه باشند، برای بخش کمک و امداد بشردوستانه مايه‌ی لعن و تکفیر است که این کلمه برای توصیف هر نوع اقدام نظامی استفاده شود. کمیسیون هم‌چنین نسبت به پیشنهاد بعضی از محافل سیاسی مبنی بر اینکه استفاده‌ی کلمه «بشر دوستانه» که ذاتا می تواند پیام و مفهوم تایید کننده داشته باشد در چنين بستری نفس موضوع محل بحث – يعنی در واقع قابل دفاع بودن مداخله – را دستخوش تعصب و جانبداری میکند.
۱.۴۱. ما از همان آغاز این دیدگاه را داشتيم که هر چیزی که بتواند مردم را تشویق کند که یک بار دیگر با نگاهی نو با مسایل و مقتضيات واقعی حق حاکميت – بحث مداخله – توجه کنند، ارزش دارد. از مسأله اصطلاح «مداخله بشردوستانه» که عبور کنیم، تغییر کمابیش بزرگ‌تری در زبان وجود دارد و مفهوم‌سازی دوباره‌ی مسايلی که به همراه آن می‌آيند و کمیسیون استقبال از آن‌ها را مفید یافته است. ما در فصل بعدی توجه‌مان را به این نکته – یعنی مفهوم «مسؤولیت حفاظت» – معطوف می‌کنيم.
رهيافتی تازه: «مسؤولیت حفاظت»
۲.۱. ميلیون‌ها انسان هنوز هم گرفتار جنگ داخلی، شورش‌ها، سرکوب حکومتی و فروپاشی حکومت هستند. اين واقعيتی عریان و انکارناپذير است و قلب همه‌ی مسايلی است که کميسيون با آن‌ها درگیر بوده است. آن‌چه مطرح است اين نيست که دنيا برای قدرت‌های بزرگ امن شود يا حقوق حاکمیت کشورهای کوچک زیر پا گذاشته شود بلکه باید حفاظتی عملی برای مردم عادی که زندگی‌شان در خطر است ارایه شود چون حکومت‌های‌شان يا مايل نیستند یا توانایی حفاظت از آن‌ها را ندارند.
۲.۲. اما همه‌ی اين‌ها در حرف آسان‌تر است تا در عمل. در سالهای اخير در کارنامه‌ی حفاظت بینالمللی به اندازه‌ی موفقيت‌ها شکست هم وجود داشته و شاید هم بیشتر. هم‌چنان این هراس‌ها وجود دارد که «حق مداخله» رسماً پذیرفته شود. اگر مداخله به منظور حفاظت انسانی شامل امکان اقدام نظامی پذیرفته شود، بسیار مهم است که جامعه‌ی بین‌الملل معيارهایی یکدست، معتبر و الزامآور را برای هدایت راهکارهای دولتی و بین دولتی تهيه کنند. تجربه و پیامد اتفاقات سومالی، روآندا، سربرنیتسا و کوزوو و هم‌چنين مداخله و عدم مداخله در چند جای دیگر همگی نشانه‌های روشنی هستند که ابزارها، وسايل و تفکر روابط بین‌الملل باید به شکلی جامع دوباره ارزیابی شوند تا به نيازهای قابل پيش‌بینی قرن بیست و یکم پاسخ بدهند.
۲.۳. هر رهيافت تازه به مداخله در مبنای حفاظت انسانی باید حداقل چهار هدف پایه‌ی زیر را تأمين کند:
الف) مقرر کردن قواعد، روندها و معیارهای روشن‌تر برای تعيين اين‌که آيا، چه وقت و چطور مداخله انجام شود؛
ب) برقراری مشروعيت مداخله‌ی نظامی در صورت لزوم و پس از شکست خوردن همه‌ی رهيافت‌های ديگر؛
پ) اطمينان از اینکه مداخله‌ی نظامی هنگام وقوع تنها به منظور اهداف پیشنهاد شده انجام شود، مؤثر باشد با دغدغه‌ی مناسب
ج) برای کاهش دادن هزينه‌های انسانی و صدمه‌ای که در نتيجه‌ی آن به نهادها وارد می‌شود همراه باشد؛ و
چ) در جایی که امکان داشته باشد به از ميان برداشتن علل درگیری کمک شود و در عين حال چشم‌اندازهای صلح قابل دوام و پايدار تقويت شود.
۲.۴. در فصل‌های بعدی این گزارش ما به تفصيل توضيح می‌دهيم که اين اهداف را چطور می‌توان محقق کرد. اما يک مسأله‌ی مقدماتی مهم وجود دارد که باید ابتدا به آن پرداخت. مهم است که زبان – و مفاهیمی که پشت انتخاب خاص کلمات نهفته هستند – تبدیل به مانعی برای رسیدگی به مسایل واقعی موجود نشوند. همان‌طور که کمیسيون در مورد تعبیر «مداخله‌ی بشردوستانه» دریافته است که کمکی به پیشبرد بحث نمی‌کند، اعتقاد داریم که زبان بحث‌های گذشته که له یا علیه «حق مداخله» از سوی یک کشور در اراضی کشوری دیگر استدلال میکند دیگر منسوخ و بی‌فایده است. ما ترجیح می‌دهیم که نه از «حق مداخله» بلکه از «مسؤولیت حفاظت» حرف بزنیم.
۲.۵. تغییر زبان بحث در عین اینکه می‌تواند مانعی را در برابر اقدام مؤثر از ميان بردارد، البته مشکلات مایه‌داری را که باید به آن‌ها رسیدگی کرد تغییر نمی‌دهد. هم‌چنان باید درباره ی همه‌ی پرسشهای اخلاقی، قانونی، سیاسی و عملیاتی – درباره ی ضرورت، اتوریته، اراده و ظرفیت به ترتیب – بحث کرد که خود بسیار دشوار و مناقشه‌آمیز هستند. اما اگر مردم حاضر باشند که به همه‌ی این مسایل از منظر تازه ای که پیشنهاد می‌‌کنیم نگاه کنند، پیدا کردن پاسخ‌های متفق علیه ممکن است آسان‌تر شود.
۲.۶. در باقی‌مانده‌ی اين فصل ما به دنبال ارايه‌ی مبنایی اصولی و هم‌چنین عملی و سیاسی برای تبیین مسأله‌ی مداخله به شکل مسؤولیت حفاظت هستيم. شالودهی اين استدلال ابتدا اصول ذاتی مفهوم حاکميت است؛ و ثانیاً تأثير اصول تازه‌ی حقوق بشر و امنیت انسانی و تغییر روش‌های دولتی و بین دولتی است.
معنای حق حاکميت: قاعده‌ی عدم مداخله
۲.۷. حق حاکمیت در مفهوم وستفالیایی آن، نشان‌دهنده‌ی هويت حقوقی یک دولت در قانون بینالمللی شده است. حق حاکمیت مفهومی است که نظم، ثبات و پیش‌بینی‌پذیری را در روابط بینالمللی ارایه میکند چون دولت‌هایی که حق حاکمیت دارند فارغ از قیاس بزرگی یا ثروت‌شان مساوی تلقی می‌شوند. اصل برابری در حق حاکمیت کشورها در ماده‌ی ۲.۱. منشور سازمان ملل گنجانده شده است. از لحاظ درونی، حق حاکميت بر ظرفیت اخذ تصمیم‌هایی معتبر و الزامآور درباره ی مردم و منابع درون اراضی آن کشور دلالت دارد. اما به طور کلی اتوریته‌ی دولت مطلق تلقی نمی شود بلکه از منظر درونی مقید و محدود به تمهيدات تفکیک قدرت‌ها بر اساس قانون اساسی است.
۲.۸. يکی از شرط‌های حق حاکميت هر کشوری داشتن تکلیف متقابل ، احترام به حق حاکميت هر کشور ديگر است: قاعده‌ی عدم مداخله در ماده‌ی ۲.۷ منشور سازمان ملل مندرج است. دولتی که حق حاکميت دارد در قانون بین‌الملل اين قدرت را دارد که در محدوده‌ی اراضی و مرزهای خود به طور انحصاری و کامل اختیار داشته باشد. سایر کشورها نيز به طریق مشابه وظیفه دارند که در امور داخلی کشوری که حق حاکمیت بر خود را دارد دخالت نکنند. اگر اين وظیفه نقض شود، کشور قربانی اين حق بیشتر را دارد که از تمامیت ارضی و استقلال سیاسی خود دفاع کند. در زمینه‌ی استعمارزدایی، برابری حق حاکميت کشورها و قاعده‌ی همراه عدم مداخله از تأکيد قوی و مصرانه‌ی دولت‌های تازه استقلال‌يافته برخوردار شد.
۲.۹. در عين حال، هر چند مداخله به منظور حفاظت انسانی به شدت نادر بود، در طی سالهای جنگ سرد، رفتار و روش‌های دولتی نشان‌گر عدم تمایل بسياری از کشورها به کنار گذاشتن استفاده از مداخله برای اهداف سیاسی یا اهداف دیگر به مثابه‌ی يک ابزار سیاسی بود. رهبران هر دو سوی اين شکاف ايدئولوژیک در دفاع از رهبران دوست خود در برابر مردم محلی مداخله میکردند ولی از جنبش‌های شورشی و ساير حرکت‌های مخالف در کشورهایی که از حيث ايدئولوژيک با آن‌ها مخالف بودند حمایت میکردند. هيچ کدام حاضر نبودند که به طور اولویت ، استفاده از زور را در کشوری ديگر برای نجات دادن تبعه‌های کشوری که در آن‌جا گير افتاده و تهديد می‌شدند کنار بگذارند.
۲.۱۰. حق استقراریافته و به رسمیت‌شناخته‌شده‌ی بين‌المللی دفاع از خود که در ماده‌ی ۵۱ منشور سازمان ملل گنجانده شده است، گاهی چنان تعمیم داده شد که شامل حق آغاز حمله‌ی تنبیهی به کشورهای همسايه‌ای می‌شد که خود را نامتمايل به یا ناتوان از اين می‌ديدند که مانع از اين شوند که از اراضی‌شان به عنوان نقطه‌ی آغاز حملات مسلحانه‌ی بین مرزها يا حملات تروریستی استفاد شود. اما با تمام اين اوصاف، نمونه ّای بسیار مداخله در روش عملی حکومت‌ها در سراسر قرن بیستم منجر به کنار گذاشتن قاعده‌ی عدم مداخله نشد.
اصول سازمان‌دهنده‌ی نظام سازمان ملل متحد
۲.۱۱. عضويت در سازمان ملل نماد نهایی کشور شدن مستقل با حق حاکميت بود و به این ترتیب و سرآغازی برای پذیرش در جامعه ی ملل بود. سازمان ملل نيز مجمع بینالمللی اصلی برای همکاری در اقدامات مشترکی شد که برای رسيدن به سه هدف دولت‌سازی، ملت‌سازی و توسعه‌ی اقتصادی دنبال می‌شدند. در نتيجه، سازمان ملل عرصه‌ی اصلی برای حفاظت غيرت‌مندانه و نه نسخ و ابطال سر به خودی حق حاکميت کشورها بود.
۲.۱۲. سازمان ملل سازمانی است که کارش وقف حفظ صلح بين‌المللی و امنيت بر اساس حفاظت از تماميت ارضی، استقلال سياسی و حاکميت ملی کشورهای عضو است. علاوه بر این، نسبت افراد غير نظامی که در آن‌ها کشته شده‌اند از يک نفر در هر ده نفر در آغاز قرن بيستم به حدود نه نفر در هر ده نفر تا پايان قرن رسیده است. این نکته دشواری عظیمی را برای سازمان ایجاد کرد است: اصول بنيادین و تأسیس حق حاکمیت کشورهای عضو وظيفه‌ی اوليه و همراه آن برای حفظ صلح و امنيت بینالمللی («که نسل‌های آينده از بلای جنگ نجات پيدا کنند») را چطور باید با مأموریت به همان اندازه سنگين ترويج منافع و رفاه مردم آن کشورها («مردم سازمان ملل») جمع کرد.
۲.۱۳. دبير کل سازمان ملل این دو راهی را در زبان بینشی دو مفهوم حق حاکميت که يکی به دولت بر می‌گردد و دیگری به مردم و افراد مربوط است بحث کرده است. رهیافت او بازتاب این تعهد پيوسته رو به افزایش در اطراف جهان برای دولت دموکراتیک (برآمده از مردم برای مردم و توسط مردم) و آزادی‌های مردمی بیشتر است. دومين مفهومی که او به آن اشاره میکند نباید هيچ نوع چالشی برای مفاهيم سنتی حق حاکمیت کشورها تلقی شود. در عوض این مفهوم راهی است برای گفتن اين‌که مفهوم سنتی‌تر حق حاکمیت کشورها باید به آسانی از هدف بزرگ‌تر قدرت بخشیدن به خود و آزادی مردم هم به صورت فردی و هم به طور جمعی استقبال کند.
حق حاکمیت به مثابه‌ی مسؤولیت
۲.۱۴. منشور سازمان ملل خود نمونه‌ای است از يک تکلیف بینالمللی که کشورهای عضو داوطلبانه آن را پذيرفته‌اند. از سوی ديگر، با اعطای حق عضويت در سازمان ملل جامعه‌ی بين‌المللی از کشورهای امضاکننده به عنوان عضوی مسؤول از جامعه‌ی ملل استقبال میکند. از ديگر سو، خود کشور با امضای منشور مسؤولیت ناشی از آن امضا را قبول میکند. هیچ نوع انتقال یا رقیق شدن در حق حاکمیت کشوری پيش نمی‌آيد. اما پای يک خصلت‌بندی دوباره‌ی ضروری در میان است: از حق حاکميت به مثابه‌ی کنترل به سوی حق حاکمیت به مثابه‌ی مسؤولیت هم در کارکردهای داخلی و هم در وظايف بیرونی است.
۲.۱۵. فکر کردن به حق حاکمیت به مثابه‌ی مسؤوليت به شکلی که بیش از پيش در روش‌ها و رفتاری کشورها به رسميت شناخته می‌شود، اهميتی سه‌جانبه دارد. ابتدا متضمن این است که مقامات دولتی برای کارکردهای حفاظت از امنيت و زندگی شهروندان و بهبود رفاه آن‌ها مسؤول‌اند. در ثانی، می‌گويد که مقامات ملی سياسی در برابر شهروندان‌شان در داخل و در برابر جامعه‌ی بين‌المللی از طریق سازمان ملل مسؤول‌اند. و سوم اين‌که عاملان و کارگزاران حکومت در قبال اعمال‌شان مسؤول‌اند؛ یعنی به خاطر ارتکاب عملی يا قصور در انجام کاری مسؤول‌اند. استدلال فکر کردن به حق حاکميت به اين شکل با تأثير بیش از پيش هنجارهای حقوق بشر و تأثیر مفهوم امنيت انسانی در گفتمان بینالمللی تقویت می‌شود.
حقوق بشر، امنيت انسانی و روش‌های تازه
حقوق بشر
۲.۱۶. برگرفتن معیارهای تازه‌ی رفتار دولت‌ها در حفاظت و پيشبرد حقوق بشر بين‌المللی يکی از عظيم‌ترین دستيافت‌های دوره‌ی پس از جنگ جهانی دوم بود. ماده‌ی ۱.۳. منشور تأسیسی سال ۱۹۴۵ سازمان ملل را متعهد کرد به «ترویج و تشويق احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی برای همه بدون تمايز نژاد، جنسیت، زبان يا دين». اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر (۱۹۴۸) قواعد اخلاقی، اجماع سیاسی و تلفیق قانونی حقوق بشر را منعکس میکند. سادگی زبان اعلامیه نشان‌دهنده‌ی شورمندی اعتقادی است که شالودهی آن است. شيوایی و ظرافت آن در طی دهه‌ها الهام‌بخش بوده است، تمهیدات آن لغات و واژگان شکايت را شامل می‌شوند. دو معاهده‌ی سال ۱۹۶۶ آن درباره‌ی حقوق مدنی، سياسی و اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی قاعده‌ی حقوق بشر را به مثابه‌ی اصلی بنيادین برای روابط بين‌الملل تأیید و اعلام می‌کنند و به دقت اعلاميه‌ی جهانی قدرت بيشتری می‌بخشند.
۲.۱۷. اعلامیه‌ی جهانی و دو معاهده‌ی آن نقشهای از دستور کار حقوق بشر بين‌المللی ارايه می‌کنند که معیاری را برای رفتار حکومت‌ها مقرر می‌کنند و الهام‌بخش تمهیدات بسیاری از قوانين ملی و کنوانسيون‌های بين‌المللی بوده‌اند و منجر به ايجاد زيرساخت‌های درازمدت ملی برای حفاظت از حقوق بشر و ترويج آن شده اند. آن‌ها گام‌های بلند مهمی در عبور از فرهنگ خشونت به فرهنگ روشن‌تری از صلح و مسالمت بوده‌اند.
۲.۱۸. به تدریج عبور و گذاری موازی از فرهنگ معافیت حق حاکميت به فرهنگ مسؤوليت‌پذيری ملی و بين‌المللی رخ داده است. سازمان‌های بینالمللی، کنشگران جامعه‌ی مدنی و سازمان‌های غیر دولتی از هنجارهای حقوق بشر بين‌المللی و ابزارهای آن به عنوان نقطه‌ی مرجعی مشخص استفاده می‌کنند تا بر حسب آن‌ها رفتار دولت‌ها را داوری کنند. در ميان آن‌ها، سازمان ملل و سازمان‌های غیر دولتی موفقیت‌های بسیاری داشته‌اند. قوانين ملی و ابزارهای بين‌المللی بهبود پيدا کرده‌اند و شماری از زندانيان سياسی آزاد شده‌اند و بعضی از قربانيان تعرض‌ها خسارت دريافت کرده‌اند. اخيرترین پيشرفت‌ها در حقوق بشر بين‌المللی در توسعه‌ی بیشتر قانون بشردوستانه‌ی بینالمللی بوده است به طور مثال در کنوانسیون اتاوا درباره‌ی مين‌های زمينی که محاسبات نظامی را مقید به دغدغه‌های بشردوستانه درباره‌ی سلاحی کرد که نمی‌تواند میان سرباز و کودک فرق بگذارد و هم‌چنين قانون رم که دادگاه جنایی بین‌امللی را تأسيس کرده است.
۲.۱۹. همان‌طور که مضمون قانون حقوق بشر بيش از پيش به تحقق مفهوم عدالت جهانی نزدیک می‌شود – عدالت بدون مرز – روند آن نيز به همین سو می‌رود. دادگاههای جنایی تازه‌ی بینالمللی به طور ويژه برای رسيدگی به جنایات علیه بشریت که در بالکان، روآندا و سی‌یرا لئون رخ دادند تشکيل شد؛ و نه تنها قرار است يک دادگاه جنایی بینالمللی تشکیل شود تا چنین جرایمی را هر زمانی و هر جايی که در آینده رخ بدهند بررسی کند بلکه چنان‌که پيش‌تر در فصل ۱ ذکر شد، اختيارات جهانی که اکنون برای تعدادی از معاهده‌ها مثل کنوانسیون ژنو وجود دارند و هر طرف دولتی را قادر میکند که هر کسی را که متهم به جرم مورد بحث باشد محاکمه کنند اکنون آرام‌آرام به طور جدی‌تر پياده می‌شود.
۲.۲۰. اهمیت اين تحولات در ایجاد معیارهای رفتاری تازه و ابزارهای جدیدی برای الزام آن معیارها آشکار و انکارناپذير است. اما کلید رعایت مؤثر حقوق بشر مانند هميشه هم‌چنان قانون و روش ملی است: خط دفاعی اولیه‌ی حاکمیت قانون به بهترین شکلی در نظام قضایی کشورهای دارای حق حاکميت قرار دارد که بايد مستقل، حرفه‌ای و دارای منابع مناسب باشند. تنها در زمانی که نظام عدالت ملی يا نتواند يا نخواهد که به جرايم علیه بشریت رسیدگی کند، می‌توان از اختيارات جهانی و ساير گزینه‌های بين‌المللی استفاده کرد.
امنيت انسانی
۲.۲۱. از هنگام امضای منشور سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ معنا و دامنه‌ی امنيت بسیار گسترده‌تر شده است. امنیت انسانی به معنای امنیت مردم، امنیت جسمی، اقتصادی و رفاه اجتماعی آن‌ها، احترام به کرامت و ارزش‌شان به عنوان انسان و حفاظت از حقوق بشری و آزادی‌های اساسی آن‌هاست. به رسميت شناخته شدن بيش از پیش اين نکته که مفاهيم امنیت باید شامل حال مردم و دولت‌ها شوند جابجایی مهمی در تفکر بینالمللی در طوی دهه‌ی گذشته را نشان می‌دهد. کوفی عنان دبیر کل سازمان ملل خود مسأله‌ی امنيت انسانی را در قلب بحث فعلی قرار داده است و در بیانيه‌‌اش در پنجاه چهارمین جلسه‌ی مجمع عمومی مقصود خود را درباره‌ی «رسیدگی به چشم‌اندازهای امنيت انسانی و مداخله در قرن بعدی» روشن کرده است.
۲.۲۲. کمیسيون بی‌شک می‌پذیرد که مسايل مربوط به حق حاکميت و مداخله فقط مسایلی نیستند که بر حقوق یا امتيازات دولت‌ها اثر بگذارند بلکه اثر عمیقی بر آحاد انسان‌ها می‌گذارند و به شيوه‌هایی بنیادین آن‌ها را نیز درگیر می‌کنند. یکی از فضيلت‌های بیان مسايل کلیدی در این بحث به صورت «مسؤولیت حفاظت» این است که توجه را در جايی که باید بیش از همه متمرکز باشد یعنی بر نيازهای انسانی کسانی که جویای حفاظت يا کمک هستند، متمرکز میکند. با اين تمرکز تأکید در بحث امنيت از امنيت اراضی و امنيت از طریق مسلح کردن به امنيت از طریق توسعه‌ی انسانی با دسترسی به غذا و شغل و امنيت محيطی معطوف می‌شود. مؤلفه‌های بنيادين امنيت انسانی – امنيت مردم در برابر تهديد زندگی، سلامت، معيشت، امنيت فردی و کرامت انسانی‌شان – می‌تواند با تجاوز بيرونی و هم‌چنين عواملی داخل کشور از جمله نیروهای «امنيتی» به مخاطره بيفتد. دلبستگی هم‌چنان بسیار تنگ‌نظرانه به مفهومی از «امنیت ملی» می‌تواند یکی از دلایل این باشد که چرا بسیاری از دولت‌ها بیشتر به حفاظت شهروندان در برابر حمله‌ی نيروهای نظامی بيرونی تعریف‌نشده میپردازند تا به حفاظت از آن‌ها در برابر دشمنان هميشه حاضر سلامتی‌شان و ساير تهديدهای واقعی روزمره علیه امنیت انسانی توجه داشته باشند.
۲.۲۳. تصور سنتی و تنگ نظرانه از امنيت دغدغه‌های بسیار ابتدايی و مشروع افراد عادی را درباره‌ی امنيت در زندگی روزمره‌شان ناديده میگيرد. هم‌چنين ميزان عظیمی از ثروت ملی و منابع انسانی را به سوی تسلیحات و نيروهای مسلح سرازیر میکند در حالی که کشورها نمی‌توانند از شهروندان‌شان در برابر ناامنی‌های مزمن گرسنگی، بیماری، سرپناه ناکافی، جرم، بيکاری، درگیری‌های اجتماعی و خطرات زیست‌محيطی حفاظت کنند. وقتی از تجاوز جنسی به مثابه‌ی ابزاری برای جنگ و تصفيه‌ی نژادی استفاده می‌شود، وقتی که هزاران نفر به وسيله‌ی سيلاب ناشی از میان بردن حومه‌ی شهرها کشته می‌شوند و شهروندان به دست نیروهای امنیتی خودشان به قتل می‌رسند، آن وقت دیگر کافی نيست که امنيت را فقط بر حسب امنیت ملی يا امنيت ارضی بفهميم. مفهوم امنيت انسانی می‌تواند به استقبال اين شرايط متنوع برود و می‌رود.
روش‌های تازه
۲.۲۴. بحث درباره‌ی مداخله‌ی نظامی به منظور حفاظت از انسان‌ها در جامعه‌ی بين‌المللی از اساس به این رو برانگیخته شده که شکافی جدی از يک سو بین نیازها و رنج‌هایی که در جهان واقعی و از سوی دیگر ابزارها و مدالیته‌های مقرر شده برای مدیریت نظم جهانی حس می‌شد یا مشاهده می‌شد بود. شکاف مشابه و موازی دیگری به همان اندازه مهم است میان بهترین روش‌های مقرر شده‌ی رفتار بینالمللی به صورتی که منشور سازمان ملل تبیین شده و روش عملی دولت‌ها به شکلی که در ۵۶ سال پس از امضای منشور تحول پیدا کرده وجود دارد. هر چند تا کنون مبنایی به قدر کافی قوی وجود ندارد که مدعی اصل تازه‌ای از قانون بين‌المللی متعارف شود، روش‌های فزاينده‌ی سازمانی دولتی و منطقه‌ای و سوابق شورای امنيت به يک اصل راهنمای تازه اشاره دارند – که به نظر کميسيون بهترین تعبير آن می‌تواند «مسؤوليت حفاظت» باشد.
۲.۲۵. اصل تازه‌ی مورد بحث اين است که مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها شامل مداخله‌ی نظامی در موارد حاد، تنها وقتی قابل دفاع است که صده‌ی جدی به افراد غیر نظامی در حال رخ دادن باشد یا به زودی در شرف وقوع باشد و دولت مورد نظر نتواند یا تمایل نداشته باشد که به این صدمه پایان دهد یا خودش مسبب آن باشد. خود شورای امنیت در سالهای اخير بيش از پيش آمادگی داشه است که بر اين مبنا اقدام کند و آشکارترین مورد آن سومالی بوده است که که وضعیتی را که اساساً وضعیتی داخلی بود به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بینالمللی تلقی کرد به شکلی که توجیه‌کننده‌ی اقدام آمرانه تحت فصل ۷ منشور سازمان ملل بود. جامعه‌ی اقتصادی کشورهای آفريقای غربی (ECOWAS) نيز بر همين مبنا در لیبريا و سی‌يرا لئون توسط مداخله‌کنندگان توجیه شد درست مانند مداخله بدون اجازه‌ی شورای امنيت توسط متحدان ناتو در کوزوو.
۲.۲۶. این مفهوم که یک اصل تازه‌ی راهنما به سود مداخله‌ی نظامی به منظور حفاظت از انسان‌ها وجود دارد مستظهر با منابع قانونی متفاوت و فراوانی است – از جمله منابعی که مستقل از هر گونه وظايف، مسؤوليت‌ها يا اختیاراتی که می‌توانند از فصل ۷ منشور سازمان ملل ناشی شوند وجود دارند. این بنیان‌های قانونی شامل اصول قانون طبیعی اساسی؛ تمهیدات حقوق بشر منشور سازمان ملل؛ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر به همراه کنوانسيون نسل‌کشی؛ کنوانسیون‌های ژنو و پروتکل‌های الحاقی درباره‌ی قانون بشردوستانه‌ی بینالمللی؛ قانون دادگاه جنایی بینالمللی؛ و تعدادی از توافق‌نامه‌ها و معاهده‌های حقوق بشر بين‌المللی و حفاظت از حقوق بشر هستند. بعضی از عواقب و پیامدهای این تحولات بار دیگر در فصل ۶ این گزارش به عنوان بخشی از بررسی مسأله‌ی اختیارات و اتوریته بررسی می‌شوند.
۲.۲۷. بر اساس قرائت ما از روش دولتی، سابقه‌ی شورای امنيت، هنجارهای جاافتاده، اصول راهنمای تازه و قانون بين‌المللی متعارفی که تحول پيدا میکند، کمیسیون بر این باور است که تعصب شدید منشور علیه مداخله‌ی نظامی را نباید هنگام ضروری بودن اقدام قاطع بر مبنای حفاظت انسانی امری مطلق تلقی کرد. درجه‌ی مشروعیتی که به مداخله داده می‌شود معمولاً به پاسخ‌هایی که به پرسش‌هایی از قبیل هدف، ابزار، مستهلک شدن سایر راه‌های رسيدگی به شکايات، متناسب بودن مقابله به مثل در برابر آغاز تحریک، و عاملیت اختیار و اجازه داده می‌شود مراجعه میکند. این‌ها همگی سؤال‌هایی هستند که تکرار خواهند شد: برای مقصود فعلی نکته به سادگی اين است که قوانین و روش‌های بسيار زیاد و فراوانی هستند که از این مفهوم حمایت می‌کنند که اعمال آن مسؤولیت هر شکل مناسبی که قرار باشد به خود بگیرد، اعضای جامعه‌ی کلان‌تر دولت‌ها نیز مسؤول حفاظت از شهروندان خود و شهروندان ساير کشورها نيز هستند.
جابجایی زمینههای بحث
۲.۲۸. ادبیات و زبان دیگر بحث حق حاکمیت-مداخله – بر حسب «حق مداخله‌ی بشردوستانه» یا «حق مداخله» – دست کم از سه جهت مفید نيست. نخست اینکه، ضرورتاْ توجه را خیلی بیش از نیازهای فوری سودبرندگان بالقوه‌ی عمل معطوف به ادعاها، حقوق و امتیازهای دولت‌های بالقوه مداخله‌گر میکند. در ثانی، با تمرکز تنگ نظرانه روی عمل مداخله، زبان سنتی به قدر کافی نیاز برای اقدام پیشگیرانه‌ی قبلی یا کمک و امداد بعدی را در نظر نمی‌گیرد در حالی که درهر دوی اين‌ها اغلب شيوه‌‌هايی است که از آن‌ها غفلت شده است. و سوم اینکه هر چند این نکته را نباید بيش از حد بیان کرد، زبان آشنايی که می‌شناسيم در عمل حق حاکمیت را با تکیه بر مداخله در همان آغاز بحث زير پا می‌گذارد: جهت بازی را به سود مداخله پيش از اين‌که حتی بحث آغاز شده باشد تغيير می‌دهد اين کار را با ميل به برچسب زدن و مشروعيت‌زدايی از اعتراض زیر عنوان ضديت با بشردوستی انجام می‌دهد.
۲.۲۹. کميسيون بر اين باور است که بحث مربوط به مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها بايد نه بر «حق مداخله» بلکه بر «مسؤوليت حفاظت» تمرکز کند. تغيير پيشنهادی در اين اصطلاحات مستلزم تغيير در چشم‌انداز، معکوس کردن تصورات ذاتی در زبان سنتی و افزودن بعضی موارد تازه به آن است:
اول، مسؤوليت حفاظت مستلزم ارزیابی مسایل از دید کسانی است که خواستار آن هستند یا نیاز به حمایت دارند نه از دید کسانی که مداخله را مد نظر قرار می‌دهند. اصطلاح پیشنهادی ما چراغ جست‌وجوی بینالمللی را به سوی همان‌جایی می‌‌گرداند که از ابتدا همیشه باید باشد: بر وظيفه‌ی حفاظت از جامعه‌ها در برابر کشتار جمعی، حفاظت از زنان در برابر تجاوز جنسی قاعده‌مند و حفظ کودکان در برابر مرگ از گرسنگی.
دوم، مسؤولیت حفاظت ایجاب میکند که مسؤولیت اساسی در اين زمينه بر عهده‌ی دولت مورد نظر است و تنها در صورتی که دولت مزبور نتواند يا تمايل نداشته باشد که اين مسؤولیت را ادا کند، يا خودش خاطی باشد، آن وقت مسؤولیت به جامعه‌ی بين‌المللی محول می‌شود تا به جای آن دولت عمل کنند. در بسیاری از موارد، دولت مزبور خواهد کوشید تا به طور کامل از خود سلب مسؤوليت کند و همکاری فعالانه به همراه نمايندگانی از جامعه‌ی بين‌المللی را رد کند. به اين ترتيب، «مسؤوليت حفاظ» بيشتر يک مفهوم مرتبط‌سازنده است که شکاف میان مداخله و حق حاکمیت را پر میکند؛ زبان و گفتار «حق یا وظیفه‌ی مداخله» اساساً بسیار مواجهه‌گرانه‌تر است. سوم، مسؤولیت حفاظت فقط به معنای «مسؤولیت واکنش نشان دادن» نيست بکه مستلزم «مسؤولیت ممانعت» و «مسؤولیت بازسازی» نیز هست. این مسؤولیت توجه ما را با هزینه‌ها و نتایج اقدام عملی در مقایسه با بی‌عملی جلب میکند و پیوندهای مفهومی، هنجاری و عملیاتی را میان کمک، مداخله و بازسازی برقرار میکند.
۲.۳۰. کميسيون معتقد است که مسؤوليت حفاظت ابتدا و پیش از هر چیزی بر عهده‌ی حکومتی است که مردم‌اش مستقیماً دچار مشکل هستند. این واقعیت نه تنها قانون بینالمللی و نظام دولتی مدرن بلکه واقعیت‌های عملی را نیز منعکس میکند که چه کسی بهترین جایگاه را برای ایجاد تغییری مثبت دارد. مقامات داخلی بهترین جایگاه را برای اقدام برای ممانعت از تبدیل شدن مشکلات به درگیری‌های بالقوه دارند. وقتی مشکلاتی پیش می‌آيند مقامات داخلی باز هم بهترین کسانی هستند که آن‌ها را درک می‌کنند و می‌توانند به آن‌ها رسيدگی کنند. وقتی نياز به راه حل‌هایی باشد، شهروندان خود یک کشور خاص هستند که بيشترین علاقه و بزرگترین حظ را در موفقيت آن راه حل‌ها دارند تا اطمینان حاصل کنند که مقامات داخلی به طور کامل در برابر اقدامات یا بی‌عملی‌شان در رسيدگی به آن مشکلات مسؤول و پاسخگو باشند و کمک کنند تا اطمینان حاصل شود که مشکلات گذشته دیگر تکرار نشود.
۲.۳۱. هر چند کشوری که مردم‌اش به طور مستقيم دچار مشکلات هستند مسؤوليت پيش‌فرض را برای حفاظت دارد، مسؤولیتی باقی‌مانده نیز بر عهده‌ی جامعه‌ی کلان‌تر کشورهاست. اين باقی‌مانده‌ی مسؤولیت وقتی فعال می‌شود که يک دولت خاص به روشنی يا تمايل نداشته باشد يا نتواند مسؤولیت خود را برای حفظ ادا کند يا خود مرتکب جرایم يا فجايعی شده باشد؛ یا در جایی که مردمی که بیرون از کشوری خاص زندگی می‌کنند به طور مستقیم با اقداماتی که در آن‌جا رخ می‌دهند تهدید بشوند. این مسؤوليت هم‌چنين مستلزم این است که در بعضی از موقعیت‌ها جامعه‌ی کلان‌تر کشورها دست به اقدام عملی بزند تا مردمی را که در خطر هستند يا تهديد جدی می‌شوند حمایت کنند.
۲.۳۲. موضوع و مضمون مسؤوليت حفاظت ارايه‌ی حفاظت پشتیبانی از حيات و کمک به مردم در خطر است. اين مسؤولیت سه مؤلفه‌ی محوری و اساسی دارد: نه فقط مسؤوليت واکنش نشان دادن به يک فاجعه‌ی رخ داده یا در شرف وقوع انسانی، بلکه مسؤوليت ممانعت از آن و مسؤولیت بازسازی پس از اتفاق. هر یکی از این‌ها را به تفصيل در فصل‌های این گزارش بررسی خواهيم کرد. اما مهم است که از ابتدا تأکيد کنيم که عمل کردن در دفاع از مسؤوليت حفاظت ضرورتاً مستلزم يا خواستار طیف وسيعی از اقدامات امدادی یا واکنشهای متفاوت است. اين اقدامات می‌توانند شامل هم راهکارهای بلندمدت و هم راهکارهای کوتاه‌مدت باشند برای کمک به ممانعت از وقوع وضعيت‌های تهديد امنيت انسانی، شدت گرفتن آن‌ها، گسترش آن‌ها يا استمرارشان و پشتيبانی بازسازی برای کمک به ممانعت از تکرار آن‌ها؛ و هم‌چنين دست کم در موارد حاد، مداخله‌ی انسانی برای حفظ افراد غير نظامی در خطر از صدمه و آسیب است.
۲.۳۳. تغییر دادن زبان و تعابیر بحث از «حق مداخله» به «مسؤوليت حفاظت» کمک میکند تا تمرکز بحث به جايی برود که باید باشد – یعنی بر نیازهای کسانی که نیاز به کمک دارند یا خواهان آن هستند. اما هر چند اين خود گامی مهم و ضروری است، به خودی خود چنان‌که قبلاً هم اذعان کردیم، پرسشهای دشوار را مربوط به وضعيت‌هايی که در آن مسؤوليت حفاظت بايد اعمال شود پاسخ نمی‌دهد – از قبيل پرسشهای مربوط به مشروعيت، اتوريته، مؤثر بودن عملیاتی و اراده‌ی سياسی. این مسايل به طور کامل در فصل‌های بعدی بررسی می‌شوند. کميسيون مدعی نيست که سعی دارد همه‌ی اين مشکلات دشوار را اکنون و برای هميشه حل کند ولی رهيافت ما خوشبختانه خواهد توانست تفکر خلاقانه‌ای را درباره‌ی راه‌های رسيدن به عمل مؤثر و مناسب و حفظ آن توليد کند.
۸. مسؤولیت حفاظت: راهی به جلواز تحلیل تا عمل
۸.۱. اين گزارش درباره‌ی نياز مبرم انسانی، مردمی که در خطر کشتار، تصفيه‌ی نژادی و مرگ از گرسنگی هستند بوده است. و درباره‌ی مسؤولیت کشورهای دارای حق حاکميت برای حفاظت از مردم خودشان در برابر چنين صدماتی – و درباره‌ی نياز به اين‌که در صورتی که دولت‌ها تمايل نداشته باشد يا نتوانند خودشان اين کار را انجام بدهند، جامعه‌ی کلان‌تر بینالمللی مسؤوليت‌اش را اعمال کند.
۸.۲. بحث‌های گذشته درباره‌ی مداخله عمدتاً به شکلی پیش رفته‌اند که گویی مداخله و حق حاکمیت کشورها ذاتاً با هم در تضادند یا مفاهیمی آشتی‌ناپذيرند – که حمايت از يکی ضرورتاً به بهای از ميان رفتن دیگری تمام می‌شود. اما در جریان مشورت‌های ما، اين کميسيون به نسبت آن‌چه انتظار داشتيم تنش کمتری ميان اين اصول ديده است. ما به اين نتيجه رسيديم که تمايل گسترده برای پذيرش اين فکر که مسؤولیت حفاظت یک کشور از مردم خودش در برابر کشتن و سایر صدمات جدی ابتدایی‌ترین و بنیادی‌ترین مسؤولیتی است که حق حاکمیت ایجاد میکند – و اگر دولتی نتواند يا نخواهد از مردم‌اش در برابر چنین صدمه‌ای حمايت کند، آن وقت است که مداخله‌ی آمرانه به منظور حفاظت از انسان‌ها از جمله در نهايت مداخله‌ی نظامی توسط دیگرانی در جامعه‌ی بين‌المللی ممکن است در موارد حاد لازم بيايد. به عبارت ديگر ما حمايت گسترده‌ای از اصل محوری مطرح شده در اين گزارش يعنی فکر مسؤوليت حفاظت ديده‌ايم.
۸.۳. قوی‌ترین دغدغه‌هایی که کمیسيون در جریان مشورت‌های یکساله‌‌اش در اطراف جهان شنيده است اساساً درباره‌ی پیامدهای سیاسی و عملیاتی آشتی دادن اصل مسؤوليت مشترک با عدم مداخله بود. این دغدغه‌ها سه نوع مختلف داشتند. می‌توان آن‌ها را به ترتيب به شکل دغدغه‌ی روند، اولويت‌ها و تحویل کار توصيف کرد با دغدغه‌ای مشترک درباره‌ی ارزيابی ماهرانه‌ی نياز به عمل.
۸.۴. در خصوص روند دغدغه‌ی اصلی اين بود که اطمینان حاصل شود که وقتی که اقدام حفاظتی انجام می‌شود و به طور خاص وقتی که مداخله‌ی نظامی به منظور حفاظت انسانی رخ می‌دهد، اين کار به شکلی انجام شود که تقويت‌کننده‌ی مسؤوليت جمعی جامعه‌ی بين‌المللی برای رسيدگی به اين مشکلات باشد تا اين‌که فرصت‌ها و بهانه‌هايی را برای اقدام يک‌جانبه ايجاد کند. کمیسيون بیش از همه با تمرکز بر نقش محوری و مسؤوليت اساسی شورای امنیت سازمان ملل به دنبال پاسخ دادن به اين دغدغه‌ها بوده است تا شورای امنیت هر اقدامی را که لازم باشد اتخاذ کند. ما پیشنهادهایی ارايه کرده‌ایم که در صورتی که شورای امنيت اقدام نکند چه بايد کرد ولی این کار چنان‌که مشاهده کردیم این بوده است که در پی جايگزین‌هایی برای شورای امنیت به عنوان مرجع اختیارات نرود بلکه باعث شود بسیار بهتر از چيزی که هست کار کند.
۸.۵. در خصوص اولویت‌ها مهم‌ترین دغدغه اين بود که در بحث‌ها و سياست‌گذاری‌های گذشته توجه بیشتر معطوف به واکنش به فاجعه بوده است – و به طور خاص به واکنش از طريق مداخله‌ی نظامی – تا اين‌که سعی شود اطمينان حاصل کنند که فاجعه از ابتدا رخ ندهد. کميسيون کوشيده است که اين عدم توازن را با تأکيد بيشتر و دوباره بر اهميت محوری ممانعت در بحث مداخله ترميم کند و هم‌چنين به نياز به تمرکز عمده بر مسايل ايجاد صلح پس از درگيری در موارد اقدام به مداخله‌ی نظامی اشاره کند. ما استدلال کرده‌ايم که مسؤولیت حفاظت نه تنها مسؤولیت واکنش نشان دادن را شامل می‌شود بلکه شامل مسؤولیت ممانعت و مسؤوليت بازسازی نيز هست.
۸.۶. در خصوص ارایه و تحویل کار ما به شایع‌ترین دغدغه برخورد کردیم. مناسبت‌های بسیار زیادی در دهه‌ی اخیر وجود داشته‌اند که شورای امنیت در برابر وضعيت‌های تکان‌دهنده‌ی وجدان فراوانی نتوانسته است چنان که باید با صدور اجازه و حمایت به موقع واکنش نشان دهد. چنان‌که حوادث دهه‌ی ۱۹۹۰ در موارد متعددی نشان داده است که حتی یک تصميم شورای امنیت برای صدور اجازه‌ی اقدامی بين‌المللی برای رسيدگی به وضعيت‌های نگران‌‌کننده‌ی بشردوستانه هیچ تضمينی نبوده است که اقدامی يا اقدام مؤثری رخ بدهد. کميسيون از اين نياز آگاه بوده است که واکنشهای عملیاتی درستی پیدا کند و بخشی از گزارش ما صرف شناسایی اصول و مقرراتی شده است که باید بر مداخله‌ی نظامی به منظور حفاظت از انسان‌ها حاکم باشند.
۸.۷. اما از همه هم‌تر اين است که از ابتدا تعهد سياسی مناسب و ضروری حاصل شود و این مسأله‌ای است که ما در این فصل بر آن تمرکز می‌کنيم. اين موضوع هم‌چنان به قوت خود باقی است که در صورتی که اراده‌ی سياسی را نتوان به سوی اقدام در مواقع ضروری بودن آن پيش برد، بحث درباره‌ی مداخله به منظور حفاظت از انسان‌ها عمدتاً بحثی دانشگاهی و آکاميک باقی می‌ماند. مبرم‌ترین کار اکنون اين است که تلاش کنيم تا اطمينان حاصل شود که وقتی که اين درخواست به جامعه‌ی کشورها می‌رسد که دست به اقدام بزنند، به اين درخواست پاسخ داده شود. ديگر هرگز نباید کشتار جمعی يا تصيفه‌ی قومی رخ بدهد. ديگر نبايد روآندايی تکرار شود.